|
AB Su Çerçeve Direktifi Kapsamında Nehir Havza Yönetim Planlarının Hukuki Analizi
Doç. Dr. Aynur Aydın COŞKUN
İstanbul Üniversitesi
Orman Fakültesi
Çevre ve Orman Hukuku Anabilim Dalı
34473 Bahçeköy İstanbul
+902122261799
aynur90@istanbul.edu.tr
Özet
Planlama, farklı niteliklere sahip disiplinlerin konusunu içeren karmaşık ve uzun bir öngörü sürecidir. Başta idare ve anayasa hukuku olmak üzere çeşitli hukuk dalları ile ilişkisi bulunan planlama kavramının, iktisat, politika, doğal kaynaklar, yönetim bilimleri ve diğer bilim dallarıyla da bağı güçlüdür. Bu zor süreçte, ülke ölçeğinden başlayarak en küçük idari veya coğrafi birime kadar uzanan farklı hiyerarşik düzeyler söz konusudur. Planlama sistemi içerisinde, belirlenen politika, strateji, ilke ve amaçların uyumluluğu temel kuraldır. Bu uyumu sağlamak üzere kullanılacak araçların başında yasal düzenlemeler gelmektedir.
Türk hukukunda, mevcut plan grupları ve bunlar arasındaki hiyerarşik yapının genel esasları farklı normlarla belirlenmiştir. Ancak, gerek Türkiye'nin içinde bulunduğu AB üyelik sürecinin, gerekse değişen ve gelişen dinamiklerin etkisiyle bu plan çeşitleri gün geçtikçe artmakta ve farklılaşmaktadır. Nehir Havza Yönetim Planları da, AB sürecinde Türk planlama hukukuna dahil olacak yeni planlardandır. Bu değişim içinde, yenilenen planların da mevcut hiyerarşik yapıda doğru olarak tanımlanması ve yerleştirilmesi planlama anlayışının temel nitelikleri açısından zorunludur. Avrupa Birliği Uyum çalışmaları kapsamında 2000 yılında Su Çerçeve Direktifi ile planlama sürecine dahil olan bu kavramın henüz Ülkemizde uygulama esasları oturtulamamış ve hiyerarşik yapı içerisindeki yeri de tanımlanmamıştır. Bu çalışmanın amacı, doğal kaynak yönetiminde somut ve başarılı bir uygulama için bu planların, plan hiyerarşisi içindeki yerini bulmak ve hukuki nitelemesini yapabilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Havza, havza yönetimi, havza yönetim planı, plan hiyerarşisi
GİRİŞ
AB adaylık sürecinde olan Türkiye, bu süreçte hızlı ve etkili bir biçimde AB mevzuatı ve ilgili Türk mevzuatını uyumlulaştırma ve söz konusu mevzuatı iç hukukuna yansıtma yükümlülüğündedir. Müktesebat uyumu konusunda çalışmalar yoğun bir biçimde devam etmektedir. Türkiye'nin bu süreçte uyumlulaştırma çalışmalarını sürdürdüğü önemli alanlardan biri de, çevre alanıdır. Uyum Programında, çevre alanı için 2009 - 2013 yılları arasında planlanan yasal düzenlemelerden birisi de, Avrupa Birliğinin 2000/60/AT sayılı Su Çerçeve Direktifi1 (SÇD) doğrultusunda yapılacak olan su mevzuatı çalışmalarıdır (Dalkılıç ve Harmancıoğlu 2008). Bu çalışmalar, Avrupa düzeyinde entegre su yönetimine bir çerçeve oluşturmak amacı ile yürürlüğe giren, yerüstü ve yeraltı sularının bütüncül olarak korunması, suların "iyi durum"a gelmesinin sağlanması ve nehir havzalarının entegre yönetimini hedefleyen (DPT 2007) Direktife de uyumlu biçimde sürdürülmektedir. "Nehir havzası yönetimi" bu Direktifle getirilen önemli ve yeni bir yaklaşımdır. Nehir havza yönetimi olarak adlandırılan tek bir su kaynakları yönetim sistemini öngören bu yaklaşıma göre, kaynaklar idari veya politik sınırlara göre değil, doğal, coğrafik ve hidrolojik esaslara göre belirlenecek "nehir havza bölgeleri"ne ayrılarak yönetilecektir. Buna göre, Üye Devletler topraklarındaki nehir havzalarını belirlemeli ve bunlarla ilgili idari ve siyasi sınırlardan bağımsız birer "nehir havzası bölgesi" oluşturmalıdır. Birden fazla Üye Devleti ilgilendiren nehir havzaları olması durumunda bunlar, "uluslararası nehir havza bölgesine" bağlanacak ve her havza bölgesine bir yetkin otorite atanacaktır. Direktif, planlama evresinde, üç aşamalı bir süreci öngörmektedir. Birinci aşamada, her nehir havza bölgesinin karakteristik özellikleri analiz edilecektir. İkinci aşamada, her nehir havza bölgesi için tedbirleri içeren programlar belirlenecektir. Son aşamada da "Nehir Havzası Yönetim Planları" oluşturulacaktır (Kibaroğlu ve ark.2006). Ulusal sınırların baz alınmadığı "nehir havza bölgesi" için bir "nehir havzası yönetim planı" hazırlanmasının da 2009 yılında tamamlanması öngörülmüştür
Özetle, Su Çerçeve Direktifinde, su kaynaklarının yönetimini ekolojik amaçlarla bütünleştiren bir metot oluşturulmaya çalışılmış ve Nehir Havza Yönetim Planları, Direktifin uygulanmasında araç olarak seçilmiştir (Bilen 2006). Bu doğrultuda, Türkiye, 26 nehir havzasına ayrılmış ve bu havzalar 6 tane nehir havza bölgesi olarak gruplandırılmıştır. Bu nehir havza bölgesi gruplandırması Ekim 2003 tarihinde Ulusal Platform tarafından kabul edilmiştir2.
MATERYAL VE METOD
Bu çalışma kapsamında, öncelikle literatür taraması yapılarak Türk hukukunda mevcut plan türlerinin mevzuattaki yeri, plan hiyerarşisi içindeki konumu ve birbirleriyle bağlantıları incelenmiş ve bir model ortaya konulmuştur. Özel amaçlı planlardan havza yönetim planlarının, genel amaçlı plan kategorisi içindeki yeri kavramsal olarak ortaya konulmuştur. Çalışmanın bu kısmında havza yönetim planlarının içeriğinde hangi ilke ve yaklaşımların bulunması gerektiği konusunda ise, bu alanda çalışma yapan uzmanların görüşleri yüz yüze görüşme metodu ile elde edilmiştir. Daha sonra yine aynı konuda, çalışan uygulayıcılar ile hem yüz yüze ve hem de telefon görüşmesi yoluyla, bir havza planında bulunması gereken unsurlar ile havza yönetiminde dikkate alınacak ilkeler belirlenmiştir. Elde edilen bulgular ise, oluşturulan modele uyarlanarak havza yönetim planının temel unsurları ortaya konulmuştur.
Çalışmanın devamında ise, imar ve havza yönetim planlama mevzuatında araştırma konusu olarak plan kademelenmesi ve Nehir Havza Yönetim Planlarının (NHYP) hukuki analizinin yapılması seçilmiştir. Seçilen konu içinde, daha önceki araştırmaların bulguları ve kişisel gözlemlerden hareketle çalışmanın amacını oluşturan ve çözüm bekleyen problem tespit edilmiştir. Bu çalışmanın amacı, NHYP' nin plan hiyerarşisi içindeki yerini saptamak ve kuramsal ve uygulama açısından önemli olan bu soruna ışık tutabilmektir. Bu sayede, yapılan hukuki tahlil sonucunda AB müktesabatına uyum sürecinde bir altlık edinilmiş olacaktır.
Saptanan amaç dahilinde çalışma, veri toplama ve analiz etme şeklinde sürdürülmüştür. Toplanan veriler, Türk hukukunda planlama kavramı, plan hiyerarşisi, NHYP başlıkları altında sentezlenmiştir. Buraya kadar oluşturulan metod sonucunda, NHYP'nin plan grupları arasındaki yeri tespit edilmiştir.
BULGULAR
Planlama, disiplinler arası olma özelliği ve toplumun değişen dinamiklerinin çeşitliliği açılarından çok farklı boyutlara sahip ve geniş kapsamlı bir kavramdır. Bu özellik, kavrama ilişkin tanımlama zorlukları ve ayrılıklarını da beraberinde getirmektedir. Planlama bazen, belli bir andan ileri dönük olarak düşünülen (Kalabalık 2005), öngörülen ve devamında tasarlanan süreci ifade eden bir kavram olarak; bazen de "içeriği ne olursa olsun, önceden saptanmış hedef veya hedeflere, yine önceden saptanmış sürede ulaşmak için izlenecek yön ve yöntemleri belirleme eylemi"(Bozkurt ve ark.1998) olarak tanımlanmıştır. Planlama kavramını, olabilirlikleri, olasılıkları irdeleme, karşılaştırma faaliyeti (Kalabalık 2005) olarak gören veya sosyal, ekonomik ve kültürel ihtiyaçlarının uyum içinde sağlanmasına rehberlik eden ve onlara şekil veren bir çaba3 olarak niteleyen hatta planlamayı, bilim ve sanatın biraraya geldiği bir faaliyet alanı olarak ifade eden tanımlamalara da rastlanmaktadır. Kavramın tanımlamalarına bakıldığında oluşan genel algı, planlama kavramının önemine ve zorluğuna işaret eder mahiyettedir. Zira, planlama eldeki verilerden hareketle toplum dinamiklerini, çevre ve insan ilişkilerini ve diğer sosyal, ekonomik, politik, fiziksel ve hukuki tüm parametreleri dikkate alarak geleceği kestirme ve öngörme işidir. Bu denli farklı değişkene bağlı olarak yapılan güç bir faaliyetin, gerekli hukuki zemine oturtulması da oldukça zor ve fakat zorunludur.
Planlamanın Hukuki Niteliği
Planlama faaliyetinin hukuki dayanakları, faaliyetin bağlayıcılığı ve uygulamaya aktarılmasının somut başarısı açısından önemlidir. Türk Hukukunda, planlama kavramına en azından teoride verilen değer, Anayasada konuyla ilgili hüküm bulunması ile kendisini göstermektedir. 1982 Anayasasının 166. maddesi "Planlama" başlığını taşır ve "ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlama" görevini Devlete verir. Burada sözü edilen ve bir Devlet görevi olarak Anayasal güvenceye alınan planlama kavramı, ülke düzeyinde bir planlamayı daha açık bir ifade ile "ulusal kalkınma planlarını"(Sancakdar, 1996) ifade etmektedir. Bu derece soyut ve üst ölçekli bir planın, somuta ve alt ölçeklere indirilmeden uygulamaya geçirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle, Anayasada salt ülke planları hakkında yapılan düzenlemenin, planların kademeli birlikteliği (plan hiyerarşisi) kapsamında düşünüldüğünde imar planlarından ayrık olarak yorumlanmaması bir zorunluluktur. Nitekim, kalkınma Planlarının kentleşme sorunlarının ve bu sorunlarının çözümündeki temel araç olan imar planlarının da kalkınma planlarında yer alması doktrinde4 doğal kabul edilmiştir. İmar Kanunu'nun 5. maddesi de bu yaklaşımı doğrular niteliktedir. Madde hükmünde, Çevre Düzeni Planı tanımlanırken, "ülke ve bölge plan kararlarına uygunluk" ifadesi kullanılmıştır ki bu ifade içinde yer alan ülke planının Anayasanın 166. maddesi hükmündeki ulusal kalkınma planları olduğu çok açıktır. İmar Kanunu ile Anayasa düzenlemesi arasındaki ilişki ve dolayısıyla Anayasada açıkça ifade edilmeyen imar planlarının dayanağı da bu şekilde ortaya çıkmaktadır.
Planlama ve imar planları ile Anayasanın pek çok maddesinin dolaylı bağlantısını kurmak mümkündür. Yerleşme özgürlüğü konusundaki 23. madde, mülkiyet hakkının düzenlediği 35. madde, çevre hakkının ifade edildiği 56. madde, kıyılar, doğal kaynaklar ve ormanlar konusunu düzenleyen 43,168 ve 169. maddeler planlama kavramına ilişkin maddelerdir.
Normlar hiyerarşisi kapsamında en üst düzeyde Anayasal hükümlerle çizilen çerçevenin içi, kanuni düzenlemelerle doldurulmuştur. Bu düzenlemelerin başında 3194 sayılı İmar Kanunu gelmektedir. Kanunun 1. maddesi, "yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamayı" amaç olarak belirlemiştir. Herhangi bir sahanın, her ölçekteki plan esaslarına uygun olarak kullanılacağını ifade eden 3. madde, planlamanın gerekliliğine vurgu yapar niteliktedir. Anayasa ve İmar Kanunu dışında pek çok Kanun planlamaya ilişkin hüküm içermektedir. Ancak, konunun kapsamı açısından ilerleyen bölümlerde sadece doğrudan ilgili mevzuata değinilmekle yetinilecektir.
Plan Türleri ve Plan Hiyerarşisi
Planlanmak istenen objelerin çeşitliliğine koşut olarak, imar mevzuatında çok sayıda plan çeşidine rastlanmaktadır. Bu plan çeşitlerinden bazıları, 3194 sayılı İmar Kanunda düzenlenmiş, bir kısmı ise Kanun'un 4. maddesi ile özel kanunlarında yapılacak düzenlemelere bırakılmıştır. Türk hukukunda plan çeşitlerinin tek bir kanun çerçevesinde düzenlenmemesinin, planların kademeli birlikteliği konusunda ortaya çıkardığı zorluklar farklı bir çalışmanın konusunu oluşturmaktadır. İmar Kanunu hükümlerinden doğan planları, "genel amaçlı plan türleri", özel amaçlı ve farklı planlama rejimine konu olan alanlar için öngörülen planları da "özel amaçlı plan türleri" olarak tasnif etmek mümkündür5.
Genel Amaçlı Plan Türleri
Özel Amaçlı Plan Türleri
Üst Ölçekli Planlar
Koruma Amaçlı İmar Planı
Ülke Planı
Turizm Amaçlı İmar Planı
Bölge Planı
Orman Alanlarında İmar Planı
Metropoliten İmar Planı
Kıyılarda İmar Planı
Çevre Düzeni Planı
Köy Yerleşme Planı
Ana Fiziki Plan Türü İmar Planları
Toplu Konut Alanlarında İmar Planı
Nâzım İmar Planı
Islah İmar Planı
Uygulama İmar Planı
Revizyon İmar Planı
Tamamlayıcı ve Değişiklik Getiren Planlar
Tarım Alanlarında Planlama
İlave Plan
Özel Çevre Koruma Bölgesi Planı
Mevzi İmar Planı
Mera, Yaylak, Kışlaklarda Planlama
Revizyon Planı
Milli Parklarda Planlama
Plan Değişikliği
Sanayi Alanlarında Planlama
Su Havzalarında Planlama
Bütüncül bir planlama anlayışı, planlama kavramının özünde yer alan temel ilkelerden birisidir ve bu ilke gereği var olan planlar arasında bir hiyerarşi olması ve planların kademeli bir şekilde birlikteliği gereklidir. Normlar hiyerarşisinde Anayasadan başlayarak, yönetmelik, emir ve talimatnamelere kadar inen hukuk kurallarına benzer biçimde, plan kademeleri arasında da benzer bir hiyerarşi mevcuttur. Planlar arası bu tür bir ilişkiden amaç, en üst düzeyde alınan plan kararlarını, en alt düzeydeki planlara kadar inebilmesinin ve her düzeydeki planlar arasında ülke düzeyinde bir eşgüdümün sağlanmasıdır (Ünal 2003).
Bu hiyerarşik yapı, İmar Kanununda nazım ve uygulama imar planlarının kendi içlerindeki durumu açısından ve bu planların üst ölçekli planlar ile ilişkisi bakımından açıklığa kavuşturulmuş gibi görülmektedir. Nitekim, İmar Kanunu'nun 5. maddesinde, uygulama imar planlarının nazım imar planı esaslarına göre çizileceği; nazım imar planlarının ise uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenleneceğine hükmolunmuştur. Bu şekilde, nazım imar planının uygulama imar planından üst bir düzenleyici işlem olduğu açıklanmıştır. Benzer şekilde, üst düzey planlar arasındaki ilişki de Kanunda ifade edilmiştir. Kanun'un 8/b maddesinde, imar planlarının (varsa) bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğunun sağlanması gerekliliğine değinilmiştir. Ayrıca, Kanun'un çevre düzen planını açıklayan 5. maddesinde, bu planların ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak yapılacağına hükmolunmuştur. Böylelikle, üst ölçekli planlarda sıralama, ülke, bölge ve çevre düzeni planları şeklinde gerçekleşmiştir.
Üst ölçekli planlar ve imar planları arasında, planlama ilkeleri doğrultusunda kanun düzeyinde sağlanan bu bütünlük ve eşgüdüm, özel amaçlı planlar açısından tartışmalıdır. Nitekim, İmar Kanunu'nun istisnalar başlıklı 4. maddesi, özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, İmar Kanunu'nun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağını ifade etmektedir. Bu şekilde, bütüncül planlama anlayışına farklı bir boyut getirmiş, planlama sistemini bozmuş ve "çok parçalı (Orta 2006)" bir düzenleme ortaya çıkmıştır. Bunun sonucu olarak da, merkezi denetimden uzak, yasal eşgüdümden yoksun, bağımsız yönetim ve uygulama kademeleri yaratılmıştır (Çubuk 1999).
Doktrinde (Sancakdar 1996 ve Yayla 1974) ve yargı kararlarında6, özel amaçlı planların ana plan türü olan nazım ve uygulama imar planlarına göre önceliği olduğu görüşü ağırlıklıdır. Ancak, burada ortaya çıkacak diğer bir sorun ise, özel amaçlı planların birbiriyle olan ilişkisinin hiyerarşik açıdan incelenmesidir. Uygulamada, birden çok özel kanuna tabi ve özel amaçlı plana sahip alanlarla karşılaşılabilmektedir. Bu noktada uygulanacak olan plana karar vermek, planlar ve kurumlar arası eşgüdümü sağlamak kolay değildir. Özel amaçlı planlamalarda planlar arasında net bir bağlantı kurulamaması ve hiyerarşik yapının tartışmalı hale gelmesi, beraberinde ilgili kanun, yetkili idare, idareler arası eşgüdüm sorunlarını da getirmektedir. Ayrıca, bir bölgede özel amaçlı planlamaya konu birden fazla unsurun yer alması durumunda uygulanacak olan usul ve esaslar daha da karmaşıktır. AB süreci ile Türk hukukuna dahil olan Nehir Havza Yönetim Planları da yaşanan bu karmaşanın içinde kendisine yer ve hukuki statü arayacaktır.
Nehir Havza Yönetim Planları
İdari ya da politik bölünmeler gibi yapay ayrımlara değil; tamamen doğal ve hidrolojik sınırlara dayanan havza ölçeği, doğal kaynakların korunması ve sürdürülebilir kullanımlarını planlamak için en elverişli birim ve uygun bir ölçek olarak kabul edilir. Havza, farklı sektörlerin ve kaynak kullanıcılarının bir arada düşünüldüğü, tehdit ve olanakların uzun vadeli değerlendirildiği, havza içindeki bir alana yapılan müdahalenin yarattığı olumlu ve olumsuz etkilerin izlendiği birimdir (Girgin 2008). Bu anlamda, doğal kaynakların yönetiminde havza ölçeğinin esas alınması anlamlıdır. Teoride planlama için uygun bir ölçek olan havza sistemi, planlama faaliyeti aşamasında belli güçlükler yaratmaktadır. Alanda yapılacak planlama işlemi, kavramın çok boyutluluğu ve disiplinler arası olmasından ötürü belli zorluklar içerir. Burada tüm planlara hakim olan çok boyutluluk ilkesi, planlanmak istenen unsurun çevre olması nedeniyle daha da farklı yoğunluk kazanmakta ve ilgili disiplinler giderek artmaktadır. Çevre ve doğal kaynaklar ile ilgili bir plan yapmak söz konusu olduğunda çevrenin tüm bileşenleri, fiziksel, ekolojik, sosyal ve ekonomik yapı ve bunların birbirleri üzerine etkileri ve bozulmalarının minimumda tutulacağı bir plan yapmak gereklidir (Şengönül ve Uzun 2007).
Doktrinde yer alan farklı havza tanımları da, planlamada yaşanması muhtemel bu güçlüğün nedenini ortaya koymaktadır. İlgili Yönetmeliklerde, bir su kaynağını besleyen yeraltı ve yüzeysel suların toplandığı bölgenin tamamı7 veya bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yeraltı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde belirlenmiş alanlar olarak tanımlanan8 havza kavramının farklı tanımları9 bulunmaktadır. ÖZHAN, havzayı, üzerine düşen yağış sularını belirli bir akarsu kesitine gönderen ve komşu havzalardan, sırtlardan geçen bir su ayırım çizgisiyle ayrılan alan, hidrolojik, topoğrafik bir ünite olarak tanımlamıştır(Özhan 2004). Geray tarafından "kendi içerisinde biyofizik ve sosyoekonomik karakteristikleri itibariyle benzerlik ve bütünlük gösteren, dolayısıyla diğer arazi parçalarından olan farklılıkları kendi içerisindeki benzerlikten daha büyük olan bir arazi parçası (Geray ve Küçükkaya 2001) şeklinde ifade edilen farklı havza tanımı dikkate değerdir. Temelde, boyut, büyüklük ve alan ifadesi olan bu alanlarda, hemen hemen tüm doğal kaynaklarla karşılaşılmaktadır. Su kaynakları, mera alanları, orman alanları gibi doğal kaynakların yanı sıra tarım alanları, yerleşim alanları, milli parklar, turizm alanları gibi farklı sistemler de havza bütününde yer alabilmektedir. Bu kaynakların, ekolojinin temel esasları dikkate alınarak, ekonomik esaslar gözardı edilmeksizin, toplumun sosyal, kültürel kalkınmasını sağlayacak biçimde sürdürülebilir kullanımının planlanması ve ardından bu planların uygulamaya aktarılması son derece güçtür.
Havza planlaması, büyük ölçüde, içinde insan faktörünün ağır bastığı, koruma kullanma dengelerinin bozulduğu, toplum dinamiklerinden etkilenmeye açık, hassas ve tahrip görmüş alanlarda yapılacaktır. Bu nedenle, Su Çerçeve Direktifi, bu planların 2009 yılında yapılması öngörülen nehir havzası yönetim planlarının, hem planladığı alanın önemi, hem de içinde bulundurduğu çevresel unsurların çokluğu açılarından, planlama kademesindeki yeri çok önemlidir. Bu çalışmalar içerisinde, yer altı ve yerüstü sulara ilişkin hükümleri tek bir yasal çatı altında toplayacak çerçeve bir kanun hazırlığı halen sürmektedir. Çıkması beklenen bu düzenlemede, AB Su çerçeve Direktifi doğrultusunda nehir havzası yönetim planlarına yer verilmesi beklenmektedir. Nitekim, DSİ tarafından hazırlanan Su Kanunu Tasarısı Taslağı10'nın 1. maddesinde bu düzenleme ile "nehir havzaları bağlamında suyun yönetim politikasının belirlenmesi" amaçlandığı ifade edilmiştir. Bu politika belirleme işinin, AB Su Çerçeve Direktifi doğrultusunda yapılacağı da tasarıda açıkça görülmektedir. Direktifin Türkiye'de uygulanması konusunda, Hollanda Hükümeti, Türk Hükümetine destek sağlamış ve Direktifin Türkiye'de uygulanması projesini yürütmüştür (Gronjmit 2004). Bu projede, nehir havza yönetim planlarında yer alması gereken ve 11 başlık altında toplanan unsurlar yönetim planlarının detaylı kapsamını göstermesi açısından son derece önemlidir.
Nehir havzasının karakterizasyonu
Havzadaki su kütlelerinin tanımlanması ve sınıflandırılması aktivitesi anlamına gelmektedir. Bu süreçte, havzadaki gelişmelerin tarihsel sıralaması;
havzadaki en baskın arazi kullanımlarının tanımlanması;
havzanın jeolojisinin genel bir tanımı;
havzanın hidromorfolojisinin genel bir tanımı yapılacaktır.
İnsan aktivitelerinin önemli baskı ve etkilerinin özeti
İnsan aktivitelerinin yüzey ve yeraltı sularının durumları üstündeki etkisinin değerlendirilmesidir. Baskı ve etki analizi, çevresel hedeflere ulaşamama riski ve nedenlerini ortaya koymak amacı ile yapılmaktadır. Bu su sistemi üzerindeki "tehdit" ve problemlerin tayini için önemli ve etkin bir yoldur. Bu tehdit ve problemleri önceliklendirerek en etkin önlemler seçilebilir.
Koruma alanlarının belirlenmesi
ve haritalandırılması
AB mevzuatına göre evsel amaçlı su temini için tahsis edilen alanlar, günde 10 m3 üstünde su çekilen alanlar; su kabukluları alanları; yüzme suları; besine hassas alanlar; suyun statüsünün korunması yada iyileştirilmesinin korunmaları için önemli bir faktör olduğu Kuş ve Habitat Direktifi alanlarının belirlenmesi aşamasıdır.
İzleme ağlarının haritası
NHYP izleme ağının genel bir özetini ve yüzey sularının, yeraltı sularının ve koruma alanlarının durumunu bir harita üzerinde göstermelidir.
Çevresel hedefler listesi
Çevresel hedefler ekolojik ölçeği temel almaktadır. Direktifin ana hedefi tüm su kütlelerinin iyi duruma ulaşmasıdır. Çevresel hedefler kimyasal, morfolojik ve biyolojik unsurlardan oluşan tüm su kütleleri için belirlenen amaçlardır. Burada hedef ve amaçların gerçekçi (ulaşılabilir) olması çok önemlidir.Çevresel hedefler bir ölçütler programı oluşturulmasında kullanılacaktır.
Ekonomik analiz
Bu aşamada, mevcut su kullanımları ve bunların ekonomik önemi; ekonomik sürücülerdeki 2015'e kadarki eğilimler; su hizmetlerinin mevcut maliyet geri dönüşü düzeyi belirlenecektir.
Önlemler programı, daha detaylı önlemlerin
listelenmesi ve özetlenmesi
Karakterizasyon, çevresel hedeflerin belirlenmesi, baskı ve etki analizi, ekonomik analizler yapıldıktan sonra hangi su kütlelerinin hedeflere ulaşamama riski taşıdığı, havzadaki ana problem ve baskıların neler olduğu açıklık kazanacaktır. Bu bilgi problemleri çözmek için önlemler programının oluşturulmasına yardımcı olacaktır.
Kamuoyu bilgilendirilmesi ve
danışılması ölçeği, sonuçlarının özeti
Direktife göre, katılımının nasıl sağlanacağı konusunda bir plan oluşturmalıdır. NHYP' de kamuoyu bilgilendirme ve danışma ölçütleri ve kamuoyunun bilgiye ulaşabilmesi için yapılan düzenlemelerin raporlanması.gerekmektedir:
Yetkili otoritelerin listesi
Plan sürecinde yetkili idarelerin belirlenerek listelenmesi gerekmektedir.
Kamuoyundan arka plan bilgisi ve yorum edinmek için irtibat noktalarının ve prosedürlerin belirlenmesi.
Halkın katılımının devamlılığı için, kamuoyu ile iletişimin sürdürülmesi amacıyla gerekli prosedürün belirlenmesi gereklidir.
Tablodan da görüleceği üzere, söz konusu planlama geniş kapsamlı ve üst düzey bir planlama fonksiyonudur. Burada, akarsu havzalarının karakteristikleri, toplumsal aktivitelerin söz konusu havzadaki sular üzerindeki etkisi ile ilgili durum tespiti, mevcut yasal düzenlemelerin konan hedeflere ulaşmadaki etkinliği, yetersizlikler veya boşlukların doldurulmasına yönelik önlemler yer almaktadır (Çiçek ve ark.2008). Planlanacak olan alanın tüm özelliklerinin ortaya konulmasının ardından, insan etkisi, ekonomik ve çevresel faktörler, halkın katılımı süreci, izleme ve denetim aşamaları titizlikle belirlenmiştir. Su kaynağına yönelik olarak yapılacak olan bu planlamanın doğal kaynaklar arasındaki doğrudan ve/veya dolaylı etkileşim ve döngü nedeniyle sadece bu alanla sınırlı kalmayacağı açıktır. Planlama ile, yer altı ve yerüstü su kaynaklarının korunması ve suların iyi duruma gelmesi hedefine ulaşılması, diğer tüm doğal kaynakların da bu planda en azından zikredilmesi anlamına gelecektir. Bu aşamada da, doğal kaynakları planlayan ve/veya ilke ve esaslarını tespit eden çok sayıda farklı plan grupları ile karşılaşılacaktır. Ortaya çıkan sorun, yapılması öngörülen ve geniş kapsamıyla özel amaçlı plan sınırlarını aşan nehir havzası yönetim planının, bağlayıcılığının derecesini belirleyebilmektir.
Uygulamada, havza planlarının yapılması çok yeni bir yaklaşım değildir. Bu konuda Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği11 benzer şekilde; su kaynakları potansiyelinin her türlü kullanım amacıyla korunması, en iyi bir biçimde kullanımının sağlanması, kirlenmesinin önlenmesi ve kirlenmiş olan su kaynaklarının su kalitesinin iyileştirilmesi amacıyla yapılan çalışmaların bütününü içeren su kalite koruma planını, havza koruma planlarından bahsetmektedir. Bu planların ilgili kurumların görüşü alınarak Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce yapılacağını düzenlemiştir. Yönetmeliğin 16. maddesinde, her kaynak ve havzasına ilişkin olarak özel hükümler getirileceği ve bu özel hükümlerin ilgili "imar planlarında ve çevre düzeni planında aynen yer alması" ve idare tarafından uygulanmasının esas olduğu açıkça ifade edilmiştir. Kaynak bazında yapılacak bu çalışmalar, sonucunda ortaya çıkartılan Havza Koruma Planlarının, Çevre Düzeni Planına aktarılması söz konusudur (Aladağ ve ark.2008). Burada, havza koruma planlarının, genel amaçlı planlarla entegre edilmesi ve parçalı planlama anlayışından uzak bütüncül bir sistem öngörülmesi söz konusudur.
Yönetmelik, havza koruma planlarını açık olarak çevre düzeni planlarıyla ilişkilendirmiştir. Bu noktada çevre düzeni planlarının amaç ve kapsamına bakılmalıdır. Çevre düzen planları12, ülkemizin sahip olduğu doğal, tarihi ve kültürel zenginliğin korunarak kalkınma planları ve varsa bölge planları temel alınarak, ekonomik kararlarla ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkan veren, genel arazi kullanım kararları ile bunlara ilişkin strateji ve politikaları oluşturmak ve çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar planlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında hazırlanan planlardır. Bu planlar, aslında soyut düzeyde kullanım kararları ve temel ilkelere dair hükümler içerir ve bu şekilde alt ölçekli planları yönlendiren ve alt ölçekli planlara esas olacak koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin oluşturan plan olma özelliği taşırlar. Çevre düzeni planlarında, planlama alanının büyük akarsu havzaları sınırlarının dikkate alınarak yapılacağına da hükmolunmuştur. Bu açıklamalardan da görüldüğü üzere, alt ölçekli planlar, çevre düzeni planlarına uygun olmak zorundadır. Bu nedenle, NHYP' nin temel ilke ve esaslarının çevre düzen planlarında çizileceği açıktır. Sınırları çizilen ve halen soyut düzeyde olan bu ilke ve esaslar, NHYP' de uygulamaya dönük ve somut hale getirilecektir. Bu şekilde, alt ölçekli plan kararlarından ve esaslarından gelen verilerin havza bazında süzgeçten geçirilerek çevre düzen planları içinde değerlendirilmesini sağlayan bütüncül bir sisteme ulaşılmış olacaktır. Bu sistem ile alt ölçekli planların üst ölçeklileri beslediği, üst ölçekli planların da alt plan grupları ile entegre olduğu, parçacıllıktan uzak bir modele ulaşılacaktır. Temel planlama yaklaşımı düzeyinde, ortaya konan ekolojik ve ekonomik esaslar da tüm sisteme hakim ilkeler olarak düşünülmelidir.
TARTIŞMA VE SONUÇ
Üst ölçekli planlamalar, soyut, genel ilke ve kararlardan oluşurlar ve daha alt düzeydeki planlar için genel çerçeveyi belirleyen bağlayıcı bir statüye sahiptirler. Yürürlükte olan üst ölçekli bir planın varlığı durumunda burada belirlenen ilkelere uygun bir alt düzey planlama yapılması bütüncül planlama ilkesinin doğal bir sonucudur. Ülkemizde kimi zaman üst ölçekli planların uyumluluğu ve tutarlılıkları (Tankut 1988) konusunda da karmaşa yaşanmakta; Türk hukuk sisteminde planlar arası, kademeli birliktelik ilkesi doğrultusunda yürüyen bir yapılanma bulunmamaktadır. Bunun aksine, üst ölçekli planları zorunlu kılmayan, bu planların mevcut olması halinde dahi alt ölçekli planlarla organik bağının kurulamadığı ve özel amaçlı planların üst düzey plan kararlarından bağımsız, bütüncül anlayıştan uzak olduğu bir sistem yürümektedir. Bu yapılanma içerisinde, özel amaçlı planlardan birisi gibi gözüken "havza yönetim planları" doğal kaynakların korunması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından çok önemlidir ve yakın zamanda Türkiye'de uygulama süreci başlayacaktır.
Yapılan planların önemi ve son dönem mevzuatta yapılan değişiklikler göz önüne alındığında, nehir havza yönetim planlarının üst ölçekli planlardan sayılması gerektiği, çevre düzen planlarının tespit ettiği ilke ve esaslar doğrultusunda yapılması gereken bir plan olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu şekilde bir kademelenme, planlamaya hakim ilkelerin ülke ve bölge ölçeğindeki stratejilerle ve politikalarla tutarlı biçimde gerçekleştirilmesi ve uygulanması anlamında zorunludur.
Sonuç olarak, plan bütünlüğünün sağlanabilmesi için, plan kademelenmesinde ve birlikteliğinde genel amaçlı-özel amaçlı plan ayrımı yapılmaması sağlanmalıdır. Bu bütüncül yapının sağlanması açısından özel kanunlar uyarınca yapılacak planlar da genel amaçlı planlar ile aynı çatı altında değerlendirilmeli, aynı usul ve esaslara tabi olmalıdır. Böylelikle, yasa örtüşmeleri ortadan kalkacak, kurumlar arası yetki ve görev anlaşmazlıkları azaltılmış olacak, genel bir uyum ve koordinasyona ulaşılabilecektir. Dolayısıyla çevre düzeni planlarına yüklenen, ülke ve bölge planlarına uygunluk ve alt düzey planları yönlendirme niteliği teoride, parçacıl yapıdan bütüncül yapıya geçiş için olumlu bir yaklaşımdır.
Kaynaklar
Akkaya C, Efeoğlu A, Yeşil N.(2006) Avrupa Birliği Su Çerçeve Direktifi ve Türkiye'de Uygulanabilirliği, TMMOB Su Politikaları Kongresi, p.195-2
Aladağ A, Çiçek N, Erul G (2008) Bütüncül Havza Yönetimi, , Fatih Üniversitesi, III. Çevre Sorunları Kongresi, P.170-178.
Bilen Ö (2006) Avrupa Birliği'nin Su Politikalarının Hidropolitik Değerlendirmesi,Stratejik Analiz Dergisi,Aralık Sayısı,S.25.
Bozkurt Ö, Turgay S, Sezen T (1998) Kamu Yönetim Sözlüğü, TODAİE Yayını, s.206.
Çiçek N, Kararaslan Y, Aslan V, Yaman C, Akça L (2008) Türkiye'de AB'ye Uyumlu Su Havzası Yönetim Stratejisi ve Su Çerçeve Direktifi, Fatih Üniversitesi, III. Çevre Sorunları Kongresi, P.170-178.
Çubuk M(1999) İmar Mevzuatından Şehircilik Mevzuatına Türk Şehirciliğine Sistematik bir Yaklaşım Denemesi, İstanbul,s. 42.
DalkılıçY, Harmancıoğlu N(2008) Avrupa Birliği Su Çerçeve Direktifinin Türkiye'de Uygulama Olanakları TMMOB, 2. Su politikaları Kongresi s.415.
DPT (2007) Toprak ve Su Kaynaklarının Korunması, Özel İhtisas Komisyon Raporu, 2007-2013 Ankara.
EC (2000) Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23October 2000, Establishing A Framework For Community Action İn The Field Of Water Policy (Water Framework Directive).
Efeoğlu A. (2007) AB Su Çerçeve Direktifi ve Bu Alanda Türkiye'de Yürütülen Çalışmalar, http://www.emwis.org/documents/pdf/20051215_AylaEfeoglu.pdf
Geray U, Küçükkaya İ(2001) Havza Yönetim Modeli Üzerine Düşünceler, http://kelkit.gop.edu.tr/txt/havzayonetimmodeli.doc
http://www.mmf.gazi.edu.tr/city/BolHakKisBil/sehir_ve_bolge_planlama_tanimi.htm
Grontmij (2004) Su Çerçeve Direktifinin Türkiye'de Uygulanması, Uygulama El Kitabı, Handbook. Implementation of the Water Framework Directive in Turkey - Final. Senter International Reference: MAT01/TR/9/3, Document number: 13/99044324/MJH, Grontmij Consulting Engineers, Houten, April 2004.
Kalabalık H(2005) İmar Hukuku,Seçkin Yayınevi,2. Bası, s.51 Ankara.
Kansu H(1994) Türk Hukukunda İmar Planlarının Düzenleyici İşlem Niteliği, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul.
Keleş R (2002) Kentleşme Politikası, 7. Baskı, İmge Kitabevi,s.185 Ankara.
Mengi A, Keleş R (2003) İmar Hukukuna Giriş, Ankara.
Orta E (2006)İmar Hukukunda Plan Hiyerarşisi ve Planların Çatışması, Legal Yayınevi,İstanbul.
Özhan S(2004) Havza Amenajmanı, İ.Ü. Orman Fakültesi Yayını, Yayın No: 4510,OF Yayın No:481,s. 384. İstanbul.
Sancakdar O(1996) Belediyenin İmar Planı Yapması ve Değiştirmesi ve İptal Davası, Ankara.
Şengönül, K. Uzun,A.(2007). Çevre Düzen Planlarının Oluşturulmasında Ekolojik Yaklaşımların Önemi,TMMOB Peyzaj Mimarlığı Dergisi, 1-2.s.37. Ankara.
Tankut G (1988) Şehircilik Hukuk ve Yönetim Sorunları Kolokyum Sonuçları Üzerine Bir Değerlendirme, Türkiye 12. Dünya Şehircilik Günü Kolokyumu, Ankara.
Ünal Y (2003) Şehir Planlama Hukuku, Yetkin Yayınevi, Ankara.
YaylaY(1974) Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği,İstanbul.
1 EC (2000): Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23October 2000; establishing a framework for Community action in the field of water policy (Water Framework Directive).
2 Uygulama El Kitabı
3 http://www.mmf.gazi.edu.tr/city/BolHakKisBil/sehir_ve_bolge_planlama_tanimi.htm
4 (Orta2006), (Keleş 2002),( Mengi ve Keleş, 2003). ( Kansu 1994). (Sancakdar 1996).
5 Orta,s.26.
6 D.6.D.E.1993/2945,K.1994/1389,D.6.D. E.1999/539,K.2000/1247.
731/12/2004 tarih ve 25687 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Su Kirliliği Yönetmeliğinde yer alan havza tanımıdır.
8 11.11.2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte yer alan havza tanımıdır.
9 Su Çerçeve Direktifi, nehir havzalarını teknik olarak, bir dizi yüzeysel su dereleri, nehirleri ve muhtemelen göller aracılığıyla yüzeydeki bütün akıntıların su güzergahındaki belli bir noktadan tek bir nehir ağzı, haliç yada delta aracılığıyla denize aktığı bir yüzey alanı olarak tanımlamaktadır.
10 Söz konusu kanun taslağı, DSİ Hukuk Müşavirliğinin 04.04.2008 tarih ve B181DSİ061/010.01-2231 sayılı yazısı ile Çevre ve Orman Bakanlığı'na görüş alınmak üzere gönderilmiştir.
11 Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği, 31.12.2004 tarih ve 25687 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
12 Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik, 11.11.2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
9
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Ab Su Çerçeve Direktifi Kapsamında Nehir Havza Yönetim Planlarının Hukuki Analizi" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Aynur Aydın Coşkun'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
Ab Su Çerçeve Direktifi Kapsamında Nehir Havza Yönetim Planlarının Hukuki Analizi
