|
Türkiye Cumhuriyeti Tarihi boyunca yaşanan siyasi istikrarsızlıkların ve krizlerin sebebi olarak anayasal sistem görülmüş ve bunun en açık etkisi, kendisini üç anayasa yapılması ve çok sayıda anayasa değişiklikleri ile göstermiştir. Özellikle 1961 Anayasası’ndan sonra güçsüz, istikrarsız ve bunun sonucu olarak da kısa ömürlü hükümetlerin varlığı yeni arayışlara yol açmıştır. Bu arayışlar 1971–1973 anayasa değişiklikleri ve yeni 1982 Anayasası’nın yapılması ile yürütmenin güçlendirilmesi sonucunu beraberinde getirmiştir. Ancak yürütmenin 1961 Anayasası’na göre güçlendirilmesi de siyasi istikrarsızlığa son vermemiş ve yeni arayışlar hükümet sisteminin değiştirilmesi talepleri ile devam etmiştir. Siyasi istikrarsızlığın sebebi olarak parlamenter sistem görülmüş, çözüm olarak da başkanlık sistemine geçiş teklif edilmiştir. Bu tekliflerin ülke gündeminde yer almasını sağlayan üç önemli dönüm noktası Turgut Özal[1], Süleyman Demirel[2] ve Cemil Çiçek’in[3] bu konudaki demeçleri ve konuşmaları olmuştur. Saydığımız üç siyasinin de hükümet sistemi değişikliğinin gerekliliği ile alakalı olarak üzerinde birleştiği noktalar şunlardır: Öncelikle demokrasinin güçlenmesi için devlet başkanının halk tarafından seçilmesi gerekir, güçlü bir devlet başkanı demokrasinin kurumlarına da otorite kazandırır ve yönetimde istikrar için hükümet sisteminin değişmesi gerekir. Öte yandan doktrinde de bu konuda farklı görüşlerin olması, başkanlık sisteminin Türkiye’ye uygulanabilirliği tartışmalarının günümüze dek sürmesine sebep olmuştur. Kanımızca başkanlık sisteminin Türkiye açısından sağlıklı değerlendirilmesinin yapılabilmesi için, başkanlık sistemini en demokratik şekilde uygulayabilmiş olan ABD göz önünde tutularak, bu hükümet sisteminin tarihsel gelişiminin anlaşılması, özelliklerinin parlamentarizm ile karşılaştırılması ile varılacak sonuçların değerlendirilmesi ve Türkiye’nin demokrasi kültürü açısında sağlayacağı yarar ve zararların göz önünde tutulması gerekir.[4]
Türkiye Cumhuriyeti hükümet sistemi tercihini şimdiye kadar meclis hükümeti ve parlamenter sistemden yana kullanmıştır. Bu konudaki güncel tartışmalar ise başkanlık sistemine geçilip geçilmemesi ekseninde devam etmektedir. Bu bağlamda başkanlık sisteminin en başarılı uygulayıcısı olan ABD’deki tarihsel gelişiminin ve temel özelliklerinin bilinmesinde yarar vardır.
Kurulmasından önce İngiliz sömürgesi altında yaşayan ABD halkı, İngiliz Kralı George’u köleliğin yayılmasına sebep olan politikaların uygulayıcısı ve savaşları tahrik eden bir etken olarak görüyordu. Kral ve sömürgeciliğe olan tepki sonucunda 1775–1783 yılları arasında Kuzey Amerika’da bulunan on üç koloni ve İngiltere Krallığı arasında Amerikan Bağımsızlık Savaşı yaşanmış ve ABD kurulmuştur. Bağımsızlık Savaşı sırasında,1781’de, yürürlüğe giren konfederasyon sözleşmesi eyaletler arasında birlik sağlamıştır. Ancak bu birliğin sağlam olmaması, vergi toplanamaması ve yönetimdeki bozukluklar George Washington, Alexandre Hamilton ve öteki liderleri rahatsız etmişti. Bu memnuniyetsizlik sonucunda 1787’de Philedelphia’da bir konferans yapılmasına karar verilmiş ve bu konferansta bir anayasa hazırlanmıştır. Başkanlık hükümeti sistemi de bu konferans sonucunda ortaya çıkmıştır. Yani “başkanlık hükümeti sistemi, parlamentarizm gibi tarihi bir gelişimin mahsulü olmayıp; 1787 Mayısında Philadelphia’da toplanan kurucu meclisin uzun tartışmaları sonunda gelen, insan aklından doğmuş bir sistemdir”[5]. Bu anayasaya göre federatif sistem benimsenmiş, George Washington da ilk ABD başkanı olmuştur. Bu anayasada ilk göze çarpan özellik güçlü ve tek kişilik bir yürütme organının yaratılmış olmasıdır. Bunun sebebi de devlet fonksiyonlarının hızlı bir şekilde yürümesi ihtiyacıdır. Öte yandan ABD’de bulunan güçlü ve istikrarlı yürütmenin sadece bu anayasaya bağlanması da doğru değildir. Çünkü başkanlık hükümeti sistemi uzun bir gelişme süreci sonucu oluşmuştur. “İlk yüz sene içinde, özellikle, Washington, Jackson ve Lincoln zamanında anayasal gelişmeler, başkanın görev ve yetkilerini şekillendirmiştir. Yirminci yüzyılda başkanın yetkilerindeki gelişmeler devam etmiştir. Özellikle, Franklin Roosevelt, Truman Eisenhower ve Keneddy gibi başkanlar zamanında, yürütme lehine önemli gelişmeler olmuştur.”[6]. ABD’nin önde gelen bilim adamlarından birisi de “Başkanlık tarihi, bir büyüme tarihidir” derken kuvvetle muhtemel bu durumu vurgulamaktadır. Başkanlık sisteminin tarihsel gelişimine bakıldığında anayasayı yapan kurucuların “Biz asla bir kral düşünmüyoruz” demelerine karşın, bu gelişmeler ve “büyüme tarihi” sonucunda ortaya demokratik yollarla seçilen ve demokratik bir sistem içinde yer alan bir kral yaratmıştır.[7] İngiliz Kralı’na olan tepkiden dolayı tek başına tüm devlet kudretini elinde bulunduran bir başkan istenmemiştir. ABD başkanının sahip olduğu yetkiler göz önünde bulundurulduğunda, ilk bakışta bir tezat teşkil eden bu durum aşağıda değineceğimiz “checks and balances” sistemi ile organlar arasında bir denge sağlanarak düzeltilmiştir.
Hükümet sistemleri esas olarak iki ölçüte göre sınıflandırılır. Bunlar anayasal aktörler, aralarındaki etkileşim ve devlet başkanının yetkileridir. Anayasal aktörlerden biri olan yargı demokratik her ülkede bağımsız olarak kabul edilirken, yasama ve yürütme organlarının yetkileri ve etkileşim araçları ve yetkileri, hükümet sistemlerinin tasnifinde başlıca kriteri oluşturmaktadır. Başkanlık sisteminde, genel olarak, halk tarafından seçilen devlet başkanı, parlamento ve devlet başkanının seçtiği kendisine bağlı ve üzerinde azil yetkisine sahip olduğu sekreterler bulunur. Başkanlık sistemini diğer hükümet sistemlerinden ayıran en temel özellik devletin ve hükümetin başında yer alan “başkan”ın seçilme şekli sahip olduğu yetkilerdir. Başkanın tanımı şu temel özellikler üzerine oturtulabilir : (1) Hem devletin hem de hükümetin başı olması, (2) halk tarafından seçilmesi, (3) yasama organını feshetme yetkisinin olmaması ve yasama organı tarafından feshedilememesi. Bu bağlamda karşımıza yasamanın güvensizlik oyuyla düşüremediği ve siyasi sorumsuzluğa sahip bir başkan çıkmaktadır. Başkana hükümetin başı olma sıfatıyla yaptığı işlerinde yardımcı olan sekreterler vardır ve bu sekreterler parlamenter sistemdeki bakanlardan farklıdır. Zira görev ve yetkileri başkana, danışman ve yardımcı olmaktan ibarettir. Başkan, kabinede parlamenter sistemde olduğu gibi primus inter pares değil, Giovanni Sartori’nin de belirttiği gibi primus solus tur.[8] Yani başkanlık sisteminde yürütme tek başlıdır. Başkanın yetkileri: hükümet üyelerini(sekreterleri) atamak, kanunları veto etmek, Kongre’ye her yıl mesaj göndermek, suçluları affetmek, yüksek dereceli memur ve yargıçları atamak, başkomutanlık, dış ilişkileri düzenlemek ve anlaşmaları imzalamak, elçileri atamak ve kabul etmektir.[9] Atamalar, milletler arası anlaşmaların onaylanması, veto yetkisi ve kongreye her yıl verilen mesaj başkanlık hükümet sisteminde, sert kuvvetler ayrılığından dolayı meydana gelebilecek devlet faaliyetlerinin felce uğraması ihtimalini ortadan kaldıran, yasama organı ile etkileşim araçlarıdır.[10] Başkanlık sistemini diğer hükümet sistemlerinden ayıran en önemli özelliklerinden birisi de başkanın seçilme usulüdür. Başkanlık sisteminde başkan, iki dereceli bir seçimle halk tarafından dört yıllığına ve en fazla iki dönemliğine seçilir. İlk aşamada başkanı seçecek olan kişiler (electoral college) seçilir ve bunların hangi adaya oy vereceği önceden bellidir. Başkan ise ikinci seçmenler arasında salt çoğunluğun elde edilmesi ile seçilir. Yani başkanın seçilmesi ikinci seçmenlerin oylarına bağlıdır, birinci seçmenlerin oyları başkanın seçilmesinde önemli değildir. Bu durumun en çarpıcı örneklerinden biri 2000 yılında yapılan seçimlerde Gore’nin ülke genelinde Bush’tan fazla oy almasına rağmen ikinci seçmenlerin oy kullanmaları sonucunda Bush’un başkan seçilmesidir.[11]
Başkanlık sisteminde, kuvvetler ayrılığı ilkesinin gereği olarak, yasama yetkisi halk tarafından seçilmiş olsa da başkana değil, iki meclisten oluşan kongreye verilmiştir. Kongre Temsilciler Meclisi ve Senato olmak üzere iki meclisten oluşur. Temsilciler Meclisi’nin oluşmasında nüfus, Senato’nun oluşumunda ise devlet(eyalet) kıstası geçerlidir. Buna göre her eyalet nüfus oranına göre Temsilciler Meclisinde temsil edilirken, Senato bünyesinde her eyaletten iki temsilci bulundurur. Temsilciler Meclisi’nin tüm üyeleri, Senato’nun ise üçte biri iki yılda bir seçimle değişir. Bunun sonucunda da seçmenin siyasi eğilimleri sandığa etkili bir şekilde yansıyabilir, çoğunluk hâkimiyeti olması önlenir ve yürütme ile olan ilişkileri sağlıklı ve dengeli bir hale getirilmeye çalışılır. Meclis Araştırması, bütçe ve impeachment yetkisi yasama organının sahip olduğu, yürütme organı ile etkileşim araçlarıdır[12] .
Başkanlık sisteminin özellikleri göz önünde bulundurulursa, kuvvetler ayrılığının sert bir biçimde uygulandığı göze çarpar[13]. Zira yasama ve yürütme organı birbirinden tamamen bağımsız bir yapının üzerine oturtulmuştur. Ancak Ergun Özbudun’un da belirttiği gibi kuvvetler ayrılığının mutlak şekilde uygulanması, devleti karşı yönlerden eşit kuvvetlerle çekilen cisimler gibi hareketsiz, yani iş göremez halde bırakacaktır. Bundan dolayı devlet organları arasında işbirliğini sağlayacak etkileşim araçlarına ihtiyaç vardır.[14] Diğer bir yandan bu etkileşim araçları, yasama-yürütme-yargı organlarının birbirini denetlemesi için de gereklidir. ABD’de ortaya çıkan “checks and balances” sistemi de bu amaca yönelik olarak ortaya çıkmıştır. Impeachment kurumu, bütçenin onaylanması, başkanın yaptığı atamaların oylanması ve uluslar arası anlaşmaların onaylanması yasamanın organının, yürütme organını denetleme ve dengeleme araçlarıdır. Veto yetkisi ve kanunların onaylanması ise başkanın, Kongre’ye karşı kullanabileceği denetim ve dengeleme araçlarıdır. Yargı organı ise zaten yargısal denetim yoluyla, yasama ve yürütme organlarını denetleme ve dengeleme görevini yerine getirmektedir.
Türkiye’de yukarıda açıkladığımız sebeplerden dolayı hala sürmekte olan başkanlık sistemine geçiş ve ya daha genel bir ifadeyle hükümet sistemi değişikliği tartışmaları siyasi arenada da doktrinde de fikir birliği ile sonuçlanmış değildir. Başkanlık hükümeti sistemine sıcak bakanlar kuvvetli icra ihtiyacı, siyasi istikrar ihtiyacı, başkanlık sisteminin sosyo-kültürel yapımıza uygunluğu gibi fikirleri ileri sürmektedirler. Bu görüşte olanlara göre, hızla büyüyen bir ülke olan Türkiye’nin artan ihtiyaçlarının karşılanması sonucunda kuvvetli bir icra zorunlu olarak hissedilmektedir. Öte yandan 1982 anayasası ile yürütmenin güçlendirilmesi de kâfi gelmemektedir ve ülkemizin ihtiyacı olan kuvvetli icraya ancak başkanlık sistemi cevap verebilir. Ülkemizde kısa süreli ve istikrarsız hükümetlerin varlığı ülkenin siyasi yapısına menfi yönde etki eder bu bakımdan da başkanlık sistemine geçiş bu sorunu da giderecektir. Ayrıca bu fikrin savunucularına göre başkanlık sistemi ülkemize yabancı olmayan, ülkemizde yeşerip gelişebilecek bir sistemdir. Zira Türkiye halklarının sahip olduğu tarihi geçmiş gereği başta yürütme yetki ve görevine tek başına haiz bir kişi görmek ülkemize yabancı bir durum değildir. Bu fikre karşı çıkanlar, yani başkanlık sisteminin Türkiye’ye uygun bir hükümet sistemi olmadığını savunanlar ise halkın sahip olduğu demokrasi kültürünün yetersizliği, başkalık sisteminin kolaylıkla diktaya çekilebileceği ve siyasi kutuplaşmanın oluşabileceği nedeniyle bu hükümet sistemine mesafeli durmayı tercih etmektedir. Başkanlık sistemine geçiş fikrine sıcak bakmayanların en çok üzerinde durdukları nokta “Türk halkının en iyiyi seçmedeki beceriksizliğidir”. Zira Türk halkı seçimini yaparken ehliyet ve kabiliyete değil, ideolojik fikirlere ve popülariteye bakmaktadır. Başkanlık sistemine sıcak bakılmamasının ikinci sebebi ise bu hükümet sisteminin başkanın sahip olduğu geniş yetkilerden dolayı kolayca diktaya çekilebilir nitelikte olmasıdır. Son olarak da başkanlık hükümet sistemi uzlaşmaya açık bir hükümet sistemi değildir. Bundan dolayı da “kazanan her şeyi kazanır, kaybeden her şeyi kaybeder” ilkesi söz konusudur. Bu da toplumda siyasi kutuplaşmaya dönüşebilir.[15]
Yukarıda incelediğimiz karşıt fikirler sonucunda şunu diyebiliriz ki başkanlık sistemi tarihsel gelişimi federatif sistem ve demokrasi kültürü nedeniyle ABD’de sağlıklı bir şekilde uygulanabilmektedir. Ancak başka ülkelerdeki uygulamaları çok da sağlıklı sonuçlar vermemiştir. Öte yandan “başkanlık sisteminin nitelikleri ve görünümü demokrasinin yerleşmesine engeller çıkarıcı niteliktedir”[16]. Zira demokrasisi olgunlaşmamış ülkelerde yürütme yetkisinin tek başına bir kişiye verilmesi, demokratik sonuçlar doğuracak gibi görünmemektedir.
[1] Yaptığı söyleşi için bkz. Hürriyet Gazetesi, 23 Nisan 1987, s. 13.
[2] Yaptığı meclis konuşması için bkz. TBMMTD, Dönem 21, Yasama Yılı 2, 1999, C. 13, s. 28.
[3] Bkz. Radikal Gazetesi, 7 Aralık 2004, s. 7.
[4] Bu değerlendirme için Prof. Dr. Howard Tolley’in 18 Mart 2009 tarihinde Bilkent Üniversitesi’nde vermiş olduğu konferanstan yararlanılmıştır.
[5] ÖZER, Attila: Başkanlık Hükümeti Sistemi ve Bu Sistemin Türkiye Açısından Uygulanabilirliği, Ankara 1998, s. 5.
[6] Ibid., s. 15.
[7] Ibid., s. 19.
[8] Lijphart, Arend: Demokrasi Motifleri, Salyangoz Yayınları 2006, s. 116.
[9] ÖZER, Attila: a.g.e, s. 27–37
[10] Gözler, Kemal.:Anayasa Hukukuna Giriş, Ekin 2007, s. 94-96.
[11] Ayrıntılı bilgi için bkz. Onar, Erdal: Türkiye’nin Başkanlık ve ya Yarı-Başkanlık Sistemine Geçmesi Düşünülmeli midir?, Uluslar arası Anayasa Hukuku Kurultayı, Türkiye Barolar Birliği 2001., s. 88-89.
[12] Gözler, Kemal: a.g.e., s. 94-96.
[13] Dünya’da kuvvetler ayrılığı prensibinin en katı uygulayıcısı ABD’dir. Keza başkanlık sistemine sert kuvvetler ayrılığı sistemi de denilmektedir. Hatta doktrinde bu uygulamanın kuvvetler ayrılığı teorisine uygun tek uygulama olduğu gibi yanlış fikirlerin olduğu zamanlar da olmuştur. Örneği için bkz. Özer, Y. Ziya: Mukayeseli Hukuku Esasiye Dersleri, Ankara 1939., s. 176.
[14] Özbudun, Ergun: Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, Dokuzuncu Basım, 2008., s. 182
[15] ÖZER, Attila: a.g.e, s. 99–102
[16] Turhan, Mehmet: Anayasal Devlet, Ankara, Naturel 2003., s. 112.
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Başkanlık Sistemi Ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı M. Göksel Aydın'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
Başkanlık Sistemi Ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
