|
I-Sayıştay’ın Yargı Görevi
Gerek 1961 Anayasasının 127’nci ve Gerekse 1982 Anayasasının 160’ıncı maddelerinde Sayıştay’ın yargı görevi “sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” şeklinde tanımlanmış ve sözü edilen 127’incimaddenin “Sayıştay’ın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.” Denilmesi üzerine çıkarılmış bulunan 832 sayılı Sayıştay Kanun ile sorumluların hesap ve işlemlerinin yargılanması ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır. Sayıştay, 6085 sayılı Kanunun yürürlüğüne kadar sorumluların hesap ve işlemlerini mali yıl ve yönetim dönemleri itibariyle yargılayarak hükme bağlamış ve böylece yargılama görevini “hesap yargılaması “ şeklinde yerine getirmiştir.
832 sayılı Sayıştay Kanunu yürürlükten kaldıran 6085 sayılı Sayıştay Kanunda “sayman hesabı” ve “hesap yargılaması” yerine “kurum hesabı” ve “kamu zararı yargılaması” düzenlemeleri yapılmıştır. Bu yeni düzenlemeler ile Sayıştay’ın, bir taraftan sorumluların bir mali yıla ilişkin hesap ve işlemlerini yargılama görev ve yetkisi sona erdirilirken, diğer taraftan sorumluların sadece kamu zararına ilişkin hesap ve işlemlerini yargılama görevi verilmekle yargılama görev ve yetkisi sınırlandırılmıştır.
Yeni düzenlemeler kanun koyucunun takdiridir. Görevli ve muhatap olanlar bunları en iyi şekilde uygulamakla yükümlüdür. Ancak, görüldüğü kadarı ile bu yeni düzenlemeler Anayasaya uygun değildir. Oysa kanunların, mevzuat hiyerarşisine göre Anayasaya uygun olması gerekir. Yeni düzenlemeler bu haliyle yürürlükte üç yılını tamamladı. Ne var ki bu süre içinde aykırılığın giderilmesi konusunda bir gelişme kaydedilmedi. Bu durum uygulayıcıların eski uygulamalardan tamamen kopmalarını zorlaştırmış, dolayısıyla Sayıştay’ın sağlıklı çalışmasına engel teşkil etmiştir.
Bu durumdan bir an önce kurtulabilmek (yargılamaya esas raporlar ile ilâmların sağlıklı düzenlenebilmesi) için 6085 sayılı Kanun ile Anayasa arasındaki aykırılığın giderilmesine ihtiyaç bulunduğu düşünülmektedir.
II-Sayıştay’ın Yargılama Usulü
1961 Anayasasının üçüncü kısmının “Yürütme” başlıklı ikinci bölümünde yer alan Sayıştay’ın görevleri Anayasa’nın 127 inci maddesinin birinci fıkrasında, “Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarının Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.” denilerek tanımlanmış ve aynı maddenin ikinci fıkrasında da, Sayıştay’ın kuruluşunun, işleyişinin, denetim usullerinin, mensuplarının niteliklerinin, atanmalarının, ödev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlerinin ve diğer özlük işlerinin, Başkan ve üyelerinin teminatının kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Anılan ikinci fıkra hükmüne dayanılarak çıkartılmış olan 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nda Sayıştay’ın “kesin hükme bağlama” görevini yerine getirebilmesi için bir takım kurallar ihdas edilmekle birlikte Kanunun 79 uncu maddesinde kanun yolları ile ilgili olarak bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa gidilebileceği ifade edilmiştir.
1961 Anayasası hazırlanırken, Sayıştay’ın hesap yargılamalarının ayrı bir yargı türü olduğu kabul edilerek, kanun koyucuya Sayıştay’ın yargılama usulü konusunda kanun çıkartma yetkisi verilmemiştir. Daha sonra çıkartılan 832 sayılı Teşkilat Kanunu’nda yer verilen “hükme bağlama- yargılama” ile ilgili düzenlemeler zaman zaman yetersiz kalmış, kanun yolları ile ilgili olarak 1086 sayılı Kanuna gidildiğinde de çoğu zaman uygun hüküm olmadığı görülmüştür. Daireler, usule ilişkin düzenlemelerdeki eksiklikleri uygulamaları ile gidermek zorunda kalınca, bu uygulamalarının dayanaksızlığı bir tarafa, bir daireninki diğerininkine benzemeyen usul farklılıkları ortaya gelmiştir. Sayıştay yargısının bu uygulamaları, öğretide, hukuk çevrelerinde, parlamentoda ve hatta Sayıştay kamuoyunda Sayıştay yargısının genel hukuk prensiplerine göre yargı sayılamayacağı iddiası ile eleştirilmiştir. Bu eleştirilere Sayıştay yargısı “sui generis” yani kendine özgü, başkasına benzemeyen bir yargı olduğu söylenerek karşılanmaya çalışılmış ise de, bu açıklamalar pek ikna edici olmamış, dolayısıyla genel kabul görmemiştir.
1961 Anayasasının “Yürütme” bölümünde yer alan Sayıştay’ın yeri 1982 Anayasasında değiştirilerek, Sayıştay, Anayasanın üçüncü kısmının “Yargı” başlıklı üçüncü bölümüne alınmış, ancak Sayıştay yargısı genel mahkemelerin yargısından ayırt edilerek, 1961 Anayasasında olduğu gibi bu defa da kanun koyucuya Sayıştay yargısı için ayrı yargılama usul kanunu çıkartma yetkisi verilmemiştir.
19.12.2010 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 61 inci maddesinde, “Bu Kanunda yargılama usulüne ve kanun yollarına ilişkin hüküm bulunmayan hallerde 18/6/1927 tarihli ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun ilgili hükümleri uygulanır.” denilmekle, kanun yollarına ilişkin hususlardan başka yargılama usulüne ilişkin hususlarda da 6085 sayılı Kanunda hüküm bulunmadığında doğrudan 1086 sayılı Kanunun uygulanacağı işaret edilmiştir. Gelinen bu noktada artık usule ilişkin boşlukların uygulama-teamül ile doldurulmasına ihtiyaç kalmamış, bu gibi durumlarda 1086 sayılı Kanun yerine yürürlüğe konulan 6100 sayılı Kanunun uygulanması zorunlu hale gelmiştir.
Sonuç olarak; 6085 sayılı Kanunun 61 inci maddesi ile Sayıştay yargılamalarında kullanılacak usul hükümleri konusu açıklığa kavuşturulmuş olduğundan, bundan böyle yargılamalarda öncelikle 6085 sayılı Kanunun usule ilişkin hükümlerinin ve bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde de 6100 sayılı Kanunun usule ilişkin hükümlerinin kullanılması gerektiği değerlendirilmektedir.
III-Sayıştay Yargısında Davaların Birleştirilmesi
Yürürlüğü sona eren mevzuatımız uyarınca yargılamaya esas raporlar, yargılama ile ilgili tüm hususlar tek bir rapor bünyesinde toplanarak oluşturuluyordu. Bu raporların yargılanması sonucunda da saymanların bir yıllık hesap ve işlemlerinin tamamı yargılanmış oluyordu. Bilindiği gibi yeni mevzuatımızla sayman hesaplarının bütün olarak yargılamasından vazgeçilerek, sadece kamu zararlarının yargılanması kabul edildi. Diğer bir deyişle Dairelerimizin yargılama faaliyetleri kamu zararlarının yargılanması ile sınırlandırılmış oldu. Böyle olunca ayrı hesap ve işlemlerden doğan kamu zararlarının aynı rapor bünyesinde yargılanmalarına gerek kalmadı. Anayasa Mahkemesinin yargı fonksiyonumuz ile ilgili olarak almış olduğu son kararına göre Dairelerimizin birer hesap mahkemesi olduğu ve yargılamaya esas raporların da dava dosyası niteliğinde oldukları kabul edilmiştir*. Sayıştay yargısına intikal ettirilen kamu zararları birer davadır. 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununa göre açılan her dava için bir yargılama dosyası açılmaktadır. Anılan Kanuna göre aynı yargı çevresinde yer alan aynı düzey ve sıfattaki hukuk mahkemelerinde açılmış davalar, aralarında bağlantı bulunması durumunda, davanın her aşamasında, talep üzerine veya kendiliğinden ilk davanın açıldığı mahkemede birleştirilmektedir. (6100/m.166) Geçmişte olduğu gibi yeni uygulamalarımızda da aynı hesap ve işlemlerden doğan birden fazla kamu zararı fıkralar halinde (a, b, c, … şeklinde) ayrılarak aynı sorgu ve rapor maddesinde birlikte konu edilmekte, yani birleştirilmektedir. Bununla birlikte farklı maddelerin aynı rapor bünyesinde toplanması davaların birleştirilmesi anlamında olmadığından Usul Hukukuna aykırı olmaktadır. Nitekim bu aykırılık ilâmların tebliğe hazırlanması aşamasında daha belirgin olarak ortaya çıkmaktadır. Şöyle ki; yargılama konusu birden fazla madde için birleştirilerek düzenlenen ilâmlar sorumlular itibariyle parçalanarak tebliğ edilmektedir. Bu şekilde yapılan tebliğ işlemleri ile ilâmların bütünlüğü bozulmuş, diğer bir deyişle ilâmların hukuki nitelikleri sakatlanmış olmaktadır. Dolayısıyla hem birden fazla madde için tek rapor ve tek ilâm düzenlenmesi hem de ilâmların parçalanarak tebliğ edilmesi yargılama usul hukukuna aykırı olmaktadır.
Sonuç olarak; aynı hesap ve işlemlerden doğan kamu zararlarına ilişkin olarak düzenlenen her bir sorgu maddesinin bağımsız olarak yargılamaya esas rapor konusu yapılması ve bu raporların yargılanması sonucunda da ilâmların her bir rapor için bağımsız (münferit) olarak düzenlenmesi gerektiği düşünülmektedir.
(*) Anayasa Mahkemesi’nin 13.11.2014 tarih ve E:2014/172, K:2014/170 sayılı Kararı.
Not: Sayıştay Dairelerinin Çalışma Usul ve Esaslarında “Yargılamaya esas raporda yer alan her maddeye ilamda yer verilir.” Denilmiş ise de; Anayasanın 142 nci maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenlenme zorunluluğu getirilmiş olması karşısında, yoklukla sakat olan düzenlemeye istinaden böyle bir uygulama yapma imkânı bulunmamaktadır.
Turgut AŞCI
Sayıştay Uzman Denetçisi
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Sayıştay Yargısındaki Gelişmeler" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Turgut Aşcı'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
Sayıştay Yargısındaki Gelişmeler
