|
İDARİ YAPTIRIMLARDA GÖREVLİ MAHKEME SORUNU
GİRİŞ
Kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması eğiliminin neticesinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu kabul edilmiş ve 01 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Yapılan yeni düzenleme ile birlikte, karşılığında idari yaptırım öngörülen haksızlıklar kabahat olarak nitelendirilmiştir. 5326 Sayılı kanunda çeşitli kabahatlere ilişkin yapılan düzenlemenin yanında, bu kabahatlere ilişkin uygulanacak idari yaptırımlarda düzenlenmiştir. Ayrıca bu kanunda yer almayan idari yaptırımlara da bu kanun hükümlerinin genel kanun olmasından dolayı uygulanacağı da düzenlenmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun yürürlüğe girmesinden önce idari yaptırımlara karşı başvurulacak mahkemeler, idari yaptırımın düzenlendiği kanunlarda birbirinden farklı olarak düzenlenmiş ve bunun neticesi olarak da, idari yaptırımlara karşı kanun yolunda görevli mahkeme sorunu ile karşılaşılmıştır. Kabahatler Kanunu ile bu karmaşıklık giderilmek istenmiştir. Fakat yapılan bu düzenlemeler neticesinde dahi idari yaptırımlara ilişkin görevli mahkeme sorunu çözüme kavuşturulamamıştır.
Kabahatler Kanunu ile sağlanmak istenen yeknesaklık dahi uzun sürmemiş ve Anayasa Mahkemesi tarafından, kanunun bu amaca yönelik 3. maddesi iptal edilerek idari yaptırımlarda görevli mahkeme sorunu tekrar ortaya çıkmıştır. Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonra kanunun 3. maddesi yeniden düzenlenmiş olmasına rağmen görevli mahkeme sorunu tam anlamıyla çözümlenmiş değildir.
Bu çalışmamızda idari yaptırım kararlarına karşı görevli mahkeme sorunu incelenmeye çalışılmıştır. Çalışma iki ana başlıktan ibaret olup, ilk başlık ile idari yaptırımların hukuksal niteliği incelenmiştir. Bu başlık altında, idari yaptırım kavramı, idari yaptırımların özellikleri, ceza hukuku ilkelerinin idari yaptırımlarda uygulanması ve son olarak da idari yaptırımın idari işlem kimliği üzerinde durulacaktır. İkinci başlıkta ise, idari yaptırımlarda görevli mahkeme sorunundan genel olarak bahsedilecek ve son yapılan düzenlemeler neticesinde ulaşılan mevcut durum anlatılacaktır.
I. İDARİ YAPTIRIMLARIN HUKUKSAL NİTELİĞİ
A. İdari Yaptırım Kavramı
Yaptırım, Türk Dil Kurumu sözlüğünde “Kanun, ahlak gibi kurumların buyruklarının yerine getirilmesini sağlayan güç, ceza, müeyyide.” olarak tanımlanmıştır.1
Özay, idari yaptırımları, yasaların açıkça yetki verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya herhangi bir yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile ve İdare Hukuku’na özgü usullerle vermiş olduğu cezalar ve uyguladığı yaptırımlar olarak tanımlamıştır. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere, sözünü ettiğimiz yaptırımlara idarece öngörülmeleri ve yine idarece uygulanmaları nedeniyle idari yaptırımlar denilmektedir.2
Günday’a göre idari yaptırımlar, idarenin idari düzeni korumaya yönelik, bireylerin idari düzene aykırı davranışları nedeniyle idarece düzenlenen, ilgililerin idareye karşı olan borç ve yükümlülüklerini yerine getirmelerini ve idarece konulmuş bulunan yasaklara uymalarını sağlamayı amaçlayan kararlarından oluşmaktadır.3
Gözübüyük’e göre yönetsel cezalar, yönetilenlere, yönetsel düzene aykırı davranışlarından dolayı yönetimce verilen cezalara denir. Bu cezalar, yönetsel düzene aykırı davranışlar için uygulanan ve yönetsel düzenin sağlanmasına yönelik cezalardır.4
İdari yaptırım, idarenin emir ve yasaklarını bozan bir fiilin, idari bir ihlalin ortaya çıkması karşısında bozulan idari düzenin yeniden sağlanması için idari usullerle idarece verilen cezadır.5
Anayasa Mahkemesi,6 “idarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak, İdare Hukuku’na özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlara, verdiği cezalara idari yaptırım denmektedir.” şeklinde bir tanımlama ile idari yaptırımı tanımlamıştır. Dikkat edilecek olursa Anayasa Mahkemesinin yapmış olduğu tanımla Özay’ın yapmış olduğu idari yaptırım tanımı birbirine paralellik göstermektedir.
Uyuşmazlık Mahkemesi vermiş olduğu bir kararda,7 kanun tarafından düzenlenmiş olan bir cezanın, idarenin bir organı tarafından uygulanıyor olması halinde bu müeyyidenin ceza hukukunun değil idare hukukunun bir müeyyidesi olduğunu ifade etmiş ve bu cezanın uygulanması, niteliği, uygulayan merci ve sonuçları bakımından adli ceza uygulamasından farklı olduğunu ve gerçek anlamda bir ceza sayılmadığını belirtmiştir.
İdari yaptırımı, doktrindeki ve yargı kararlarındaki tanımları da dikkate alarak, idarenin, kamu hizmetlerini gereği gibi yerine getirmek, bozulan idari düzeni sağlamak gibi gerekçelerle, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak, İdare Hukuku’na özgü yöntemlerle ve idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile re’sen uyguladığı yaptırımlar şeklinde tanımlamak mümkündür.
İdari düzenin bozulması halinde idari yaptırımlar söz konusu olmaktadır. Bozulan idari düzenin yeniden sağlanması amacıyla idarece uygulanan müeyyidelere literatürde idari ceza denilmektedir.8 Literatürde idari ceza kavramı kullanılmakla birlikte idari yaptırımlar, idarece idari usullere göre uygulanan müeyyideler olup, idare hukukunun bir parçasını oluşturmaktadır. İdare tarafından uygulanan bu müeyyideler için “idari yaptırım” kavramının kullanılması bu nedenle daha isabetli olacaktır.9 Bu doğrultuda “idari suç” yerine de, “idari düzene aykırı eylem ve davranış” kavramının kullanılması yerinde olacaktır.10
Yaptırım kavramının gerek niteliğini gerekse uygulamadaki görünüş şekillerini daha önemli hale getiren gelişme 2005 yılında Türk Ceza Kanunu’ndan kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması ile gerçekleşmiştir. Kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması ile kabahatlerin hukuki niteliği de değişerek idare hukukunun içinde bir alan haline gelmiştir. Bu nedenle kabahatler karşısında uygulanacak müeyyideler için ceza hukukunun bir kavramı olan ceza yerine idare hukuku kavramı olan yaptırım ifadesini kullanmak daha yerinde olacaktır. Ayrıca Kabahatler Kanunu ile birlikte, Türk Ceza Kanunu’nda yer alan herhangi bir suç ya da kabahate karşı verilecek “ceza”nın karar merci bağımsız mahkemeler iken kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması ile kabahat karşısında “yaptırım” kararı verecek karar merci idari merciler haline gelmiştir.
B. İdari Yaptırımların Özellikleri
İdari yaptırımların en temel özelliği idari makamlar tarafından uygulanmasıdır. İdari yaptırıma ilişkin yapılan tanımlarda, bu yaptırımların idare tarafından, idarenin doğrudan doğruya uyguladığı bir işlemi neticesi ortaya çıktığı ifade edilmiştir. Bu da göstermektedir ki, idari yaptırımlar idare tarafından re’sen uygulanan yaptırımlardır.
Yargı organlarının idari fonksiyona dahil işlemler yapabilmeleri sebebiyle idari makamların haricinde idari yaptırım uygulayacak organların da mevcut olduğu söylenebilir. Bu durum istisnai olmakla birlikte idare organı dışındaki makamların idari işleyişe giren işlemleri ile de idari yaptırımlar uygulayabileceğini ifade eden yazarlar da vardır.11 Örneğin; Cumhuriyet Savcılarının ve Ceza Mahkemelerinin idari yaptırım uygulaması bu şekildedir. Nitekim Kabahatler Kanunu’nda bu konuda yargı organlarına yetki veren kurallar bulunmaktadır.12 Anayasa Mahkemesi tarafından da, Cumhuriyet Savcılarının ve Ceza Mahkemelerinin idari yaptırım uygulama yetkileri Anayasaya aykırı bulunmamıştır. Kararın gerekçesinde, Cumhuriyet Savcılarının ve Ceza Mahkemelerinin kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermelerinin istisnai olduğu kural olarak idari yaptırımların idari makamlarca uygulanması gerektiği belirtilmiştir.13 Anayasa Mahkemesi bu durumun istisnai olduğunu ifade etmişse de, gerek Cumhuriyet Savcısı gerekse de Ceza Mahkemesi bir “idare” organı değildir. Her iki yargı kurumunun da yaptığı tüm işlemler yargısal nitelikte işlemler olup, idari düzene aykırı davranışlardan dolayı idarece idari işlemle verilen idari ceza tanımının içine bu kurumların verdikleri cezalar açıkça aykırılık oluşturmaktadır.14
İdari yaptırımların cezalandırıcılık ve önleyicilik özelliği bulunmaktadır. Hâkim kararı gerekmeksizin idare tarafından re’sen kararlaştırılabilmekte ve doğrudan doğruya uygulanabilmektedir. Bu yaptırımlar belirli bir kişiyi hedef alan özel ve kişisel yaptırımlardır.15
İdari yaptırım kararları, idari yargı yerinde dava konusu edilip iptal edilerek hukuka aykırılıkları ispat edilmediği sürece, hukuka uygun kabul edilmektedirler. İdare, idari yaptırım kararını önceden belirlenmiş genel ve objektif kurallara uygun almak zorunda olup, idari yaptırımların kanunla belirlenmiş olma özelliği vardır. İdarenin hukuka bağlılığı ilkesi yanında, idareye birçok konuda takdir yetkisi de tanınmış bulunmaktadır. Fakat bu takdir yetkisi de sınırsız değildir. Danıştay 12. Dairesi takdir yetkisine ilişkin vermiş olduğu bir kararda16, idari işlemlerde takdir yetkisinin, nesnel (objektif) ölçüler içinde yasal amaca ve kamu hizmeti gereklerine uygun biçimde kullanılması gerektiğini vurgulamaktadır. İdari yaptırımlar, idari düzenin sağlanmasına, idarenin kendi işleyişini düzenlemeye ve iç düzenini korumaya yöneliktirler. Yani idari yaptırımların idari düzeni koruma amacı vardır. İdari yaptırımlar, kamu düzenini ihlal eden davranışları önleyici nitelik taşıdıkları gibi muhatabı olan birey veya birey toplulukları için de zorlayıcı bir özelliğe sahiptirler.
Ayrıca idari yaptırım kararları gerekçeli olmalı, hangi kanun yollarına ve mercilere başvurulacağı ve başvuru süreleri verilen idari yaptırım kararlarında açıkça gösterilmelidir. Danıştay tarafından verilmiş olan bir kararda bu husus açıkça ifade edilmiştir.17
C. Ceza Hukuku İlkelerinin İdari Yaptırımlar Hukukunda Uygulanması
Ceza hukuku alanında geçerli olan bazı ilkeler, idari yaptırımların hukuki nitelikleri gereğince idari yaptırımlara da uygulanabilmektedir. Bu ilkelerin idari yaptırımlara uygulanma şekli aşağıda kısaca ifade edilmiştir.
Ceza Hukukunda geçerli olan kanunilik ilkesi, suç olarak kabul edilen eylemlerin ve bu eylemlere karşı uygulanacak cezaların kanunla düzenlenmesi anlamına gelen, ‘suç ve cezaların kanuniliği ilkesi’ olarak da ifade edilir.18 Bu ilke ceza hukukunda olduğu gibi idari yaptırımlar hukukuna da egemen olan bir ilkedir.19 Bu ilke gereğince idari yaptırımlar ancak yasa ile düzenlenebilmektedir. Anayasa Mahkemesi, 1988 tarihli bir kararında, disiplin cezası olarak uygulanan idari yaptırımlar bakımından kanunilik ilkesine ayrıntısıyla değinmiş ve bu konuda doyurucu açıklamalara yer vermiştir. Bu kararda, “Kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi gereğince hukuk devletinde, ceza yaptırımına bağlanan her eylemin tanımının yapılması gerektiği, yasanın ne tür eylemleri yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek biçimde belirtmesi ve buna göre cezasının da yasayla saptanması gerektiği ifade edilmiştir. Anayasanın 38. maddesi gereğince ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirlerinin ancak kanunla konulabileceği Anayasa Mahkemesi tarafından açıkça ifade edilmiştir.20 Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin idari yaptırımlara ilişkin 91(1) sayılı tavsiye niteliğindeki kararında, idari yaptırımları gerektiren durumların apaçık bir biçimde belirtilmesi gerektiği ifade edilmiştir.21 Danıştay da, “… disiplin cezası, ancak mevzuatta belirlenen ve disiplin suçu teşkil eden fiil ve davranışlarda bulunan görevliye verilebilir. Mutat davranış şeklinin iş arkadaşlarına karşı kırıcı telakki edilmesine ilişkin kanaatle ceza tayini mevzuata uygun değildir.” diyerek kanunilik ilkesine değinmiştir.22
Cezaların kişiselliği ilkesi, herkesin, ancak kendi eyleminden sorumlu tutulmasını, suç işlemedikçe ya da işlenmesine katılmadıkça kimseye ceza sorumluluğu yükletilmemesini öngören ceza hukukunun en temel ilkelerindendir. Ceza yaptırımları açısından, suç ve cezanın şahsiliği ilkesi olarak da ifade edilen bu ilke, Anayasa’nın 38. maddesinde “Ceza sorumluluğu şahsîdir” şekliyle yer almış; 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 20. maddesinde de; “1) Ceza sorumluluğu şahsîdir. Kimse başkasının fiilinden dolayı sorumlu tutulamaz. (2) Tüzel kişiler hakkında ceza yaptırımı uygulanamaz. Ancak, suç dolayısıyla kanunda öngörülen güvenlik tedbiri niteliğindeki yaptırımlar saklıdır” şeklinde düzenlenmiştir. Şahsilik ilkesinin ceza hukukundaki kadar mutlak olmayan, kendine özgü (sui generis) bir ilke olduğu ifade edilmektedir.23 Sonuç olarak, şahsilik ilkesinin idari yaptırımlar açısından kısmen geçerli olduğu, tüzel kişiler açısından idari yaptırım uygulanmasının mümkün olmaması nedeniyle, ceza hukukundan farklı bir görünüm arz ettiği söylenebilir.
Ölçülülük ilkesi, hukuka aykırı eylem ile yaptırım arasında belirli bir oranın olması anlamına gelen orantılılık ve alınan tedbir ile amaca yaklaşılabilmesi anlamına gelen elverişlilik unsurlarından oluşmaktadır.24 Bu özellikleri nedeniyle, hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında hak ve özgürlükler lehine koruma sağlayan evrensel bir ilke olarak kabul edilir. İdare hukukunda idarenin eylem ve işlemleri ile bunların amaçları arasında bir dengenin bulunması anlamına gelen bu ilkeye, özellikle kolluk ve idari yaptırımlar alanında başvurulmaktadır.25 İdari yaptırımlar açısından ölçülülük ilkesi, idarenin kanunda düzenlenen yaptırımları, eylemin ağırlığı oranında uygulamasıdır. Ancak idarenin bu oranı belirlerken uyması gereken bazı sınırlar bulunmaktadır. İdare, ölçülülük ilkesini uygularken kanunilik ilkesinin sınırları içinde kalmalıdır. Buna göre, idare takdir hakkını kullanırken, kanunun belirlediği sınırlar çerçevesinde, kişinin ve durumun sübjektif şartlarını dikkate alırsa ölçülülük ilkesine riayet ederek hareket etmiş olacaktır.26
Ne bis in idem ilkesi,27 failin işlemiş olduğu suç sayılan fiilden dolayı yargılanmış ve bu yargılama neticesinde almış olduğu kesinleşmiş bir mahkûmiyet kararı olması halinde; aynı fiil ile fail hakkında aynı türden bir dava açılamamasını ve failin cezalandırılmamasını ifade eden bir ceza hukuku ilkesidir. Kısaca, aynı eylem ve aynı konu nedeniyle mükerrer yargılama ve cezalandırmanın mümkün olmamasını ifade eder.28 Bu ilke idari yaptırımlar açısından da geçerli bir ilke olmakla birlikte, idari yaptırımlar ile cezalar arasında geçerli kabul edilmemektedir. Ceza ve idari yaptırımlar hukukundaki müeyyidelerin amacı, uygulanış usulü, hukuksal dayanağı birbirinden farklı olduğu için aynı eylem hem cezayı, hem de idari yaptırım sonucunu doğurabilir. Bu bağlamda ceza hukuku bakımından verilmiş bir mahkûmiyet kararı idari yaptırımlar açısından bağlayıcı olmayacaktır. Fakat bu bağlayıcı olmama mutlak değildir. Danıştay tarafından verilmiş bazı kararlarda bu mahiyetteki kararların idari kovuşturma için de bağlayıcı olduğu ifade edilmektedir.29
D. İdari Yaptırımın İdari İşlem Kimliği
İdarenin tek taraflı irade açıklaması ile hukuki sonuçlarını doğuran, hukuk düzeninde değişiklik yapan işlemlerine idari işlem denir.30 Danıştay tarafından verilmiş olan pek çok kararda idari işlemin tanımı yapılmıştır. Bu tanımlara göre idari işlem, idarenin tek yanlı iradesi ile idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai kararlardır.31 Bu doğrultuda idari yaptırımlara bakılacak olursa, idarenin kendisine verilen yetkiyi kullanırken açıkladığı iradesinin neticesi ortaya çıkan, kesin, icrai, sonuç doğurucu ve yeni hukuki durum yaratan işlemlerdir.32
Anayasa mahkemesi tarafından verilen bir kararda,33 idari yaptırımlar, idarenin doğrudan doğruya uyguladığı bir işlemi olarak ifade edilmiştir. Uyuşmazlık Mahkemesi34 ve Danıştay35 tarafından verilen kararlarda da, idari yaptırımlar, idarenin uyguladığı idari işlemler olarak tanımlanmıştır.
İdari yaptırımlar, birer idari işlem olarak kabul edildiğinden, idari yaptırımların da idari işlemlerin hukuki rejimine tabi olması gerektiği açıktır. Bu doğrultuda idari yaptırımların, idari işlem olarak özelliklerine bakıldığında; İdari yaptırımlar tek yanlı işlemler olup, idarenin tek yanlı irade açıklaması ile hukuki etkisini meydana getirir.36 İdari yaptırımların icrailik özelliği olup, gerektiğinde idare tarafından re’sen ve cebren uygulanabilir.37 İdari yaptırımlar birer idari işlem olarak kabul edildiğinden bunların yargısal denetiminin de idare mahkemelerinde yapılması gerekmektedir.38
Anayasa Mahkemesi tarafından verilen kararlarda, kanun koyucunun idari yargının ve adli yargının görev alanını belirleme konusunda sonsuz ve sınırsız bir takdir hakkının olamayacağı ifade edilmiştir. Mahkeme tarafından bu gerekçe ile idari işlem ve eylemlere ilişkin davaların idari yargı tarafından görülmesinin kural olarak kabul edilmesi gerektiğine hükmedilmiştir.39
II. İDARİ YAPTIRIM KARARLARININ DENETİMİNDE GÖREVLİ MAHKEME
A. Genel Olarak
İdarenin tüm işlem ve eylemlerinde hukuka uygun davranma yükümlülüğü vardır. Özellikle idari yaptırımları uygularken idare, sıradan bir idari işlemden çok daha dikkatli davranmak zorundadır. İdarenin yaptığı eylem ve işlemler de denetime tabi tutulması gereken işlemlerdir.40 Hele idarenin bireyler karşısındaki güçlü konumu dikkate alındığında, idarenin eylem ve işlemlerinin denetiminin yapılması daha büyük önem taşımaktadır. Yani bu anlamda, idarenin denetiminin sağlanması zorunluluğunun bir gerekçesi de, bireyin idare karşısında ki zayıflığı ve bu nedenle korunması gerektiği düşüncesidir. Sadece bu noktadan hareketle dahi idarenin denetlenmesi gerekliliğinin açık ve bariz olduğu ifade edilebilir.41
Anayasasının 125. maddesinin 1. fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” ve aynı maddenin 4. fıkrasında da, “yargı yetkisi idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır” denilerek yargısal korumanın sınırları çizilmiştir.
Anayasa Mahkemesi, bir kararında idari yaptırımlarda yargı denetiminin gereğinden şu şekilde bahsetmektedir: “Toplumlar geliştikçe ve nüfus arttıkça uygulanacak eylemler de artacağından yeni düzenlemelere aykırılıkları önlemek için kimi durumlarda uyuşmazlıkları çözümlemek amacıyla yeni yargısal önlemlerin öngörülmesi doğaldır. Bu yaptırımlar değişik yönetim organlarının denetiminden geçse de karar veren idari makamlar bağımsız olmadıklarından, cezalandırılan kimse cezasını uygun bulmazsa uyuşmazlığı yargı yerine götürebilmelidir.”42
Görev, bir yargı yerinin dava konusu yönünden yetkili olmasıdır.43 Bir davanın hangi yargı düzeninde ve hangi mahkeme tarafından görülüp karara bağlanması görevle ifade edilmektedir.44 İdari yaptırımların idari işlem kimliği olduğundan yargısal denetimi yapacak yargı yerinin de idari yargı olması gerekir. Fakat mevzuata bakıldığında, idari yaptırımlara karşı yargısal denetim yapacak yargı yerinin çok farklı şekillerde düzenlendiği görülmektedir. Bazı kanunlarda idari yaptırımlara karşı yargısal korunma yolu olarak idare mahkemeleri gösterilmiştir. Örneğin; 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun(m.26), 4857 sayılı İş Kanunu(m.108), 2872 sayılı Çevre Kanunu (m.25), 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (m.135). Bazı kanunlarda ise adli yargının görevli olduğu gösterilmiştir. Örneğin, 6831 sayı Orman Kanunu (m.11), 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu (m.140).45
24.04.2003 tarihinde 4854 sayılı “Bazı Kanunlardaki Cezaların İdari Para Cezasına Dönüştürülmesine Dair Kanun” ile birlikte kapsamlı bir düzenleme yapılarak, pek çok özel kanundaki adli cezalar idari para cezasına dönüştürülmüş ve görevli mahkeme de idare mahkemeleri olarak gösterilmiştir.
Özel Kanunların bu ayrımlarının ve 4854 sayılı yasanın üstüne 2005 yılında yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ise, idari yaptırımlara karşı yapılacak başvuru ve itirazların Sulh Ceza Mahkemeleri (m.27) ve Ağır Ceza Mahkemelerine (29) yapılması gerektiğini düzenlemiştir. Kabahatler Kanununun 3. maddesine göre, bu kanun hükümlerinin diğer kanunlarda düzenlenen idari yaptırımlar hakkında da uygulanacağı düzenlenerek, idari yaptırımlara karşı yargısal korunma adliye mahkemelerine verilmiştir. Yürürlükteki mevzuatta idari yaptırımların yargısal denetiminde yeknesaklık olmadığından bahisle Kabahatler Kanunu ile bu karmaşıklığın giderilmesi amaçlanmıştır.46 Kabahatler Kanunu’nun, idari yaptırımlar konusunda yargı mercii olarak Sulh Ceza Mahkemesi’ni tercih etmesinin nedeni, Adalet Komisyonu Raporu’nda şu şekilde ifade edilmiştir:47 “… Kabahatlerin ve bunların karşılığında öngörülen idari yaptırım kararlarının bir idari işlem olmasının ötesinde, ceza hukukunun genel prensipleriyle yakın ilişki içinde olduğu düşüncesiyle; kabahatler karşılığında öngörülen idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi kararlarına karşı idari yargıya değil, ceza mahkemesine başvurulabilmesini mümkün kılan düzenleme yapılmıştır.” Bu amaçla yapılan düzenlemeden sonra, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 22. maddesinde,48 “…en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir.” Şeklindeki düzenlemesi ile Kabahatler Kanunundan farklı bir düzenleme yapılmıştır.
Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğe girmesinden sonra, Uyuşmazlık Mahkemesi tarafından verilen bir kararda,49 belediye tarafından İmar Kanunu madde 22 gereğince bir şirket hakkında idari para cezası uygulanmıştır. Şirket tarafınan bu ceza uygulamasına ilişkin yapılan itiraz neticesinde Sulh Ceza ve İdare mahkemesi arasında ortaya çıkan görev uyuşmazlığına ilişkin olarak Uyuşmazlık Mahkemesi tarafından verilen kararda, Kabahatler Kanunu çerçevesinde uyuşmazlığın Sulh Ceza Mahkemesinde çözümlenmesi gerektiği ifade edilmiştir. Uyuşmazlık mahkemesinin görev sorununun çözümüne ilişkin bu kararından sonra ise, Anayasa Mahkemesinin 2006 yılında vermiş olduğu bir kararla, Kabahatler Kanununun 3. maddesi iptal edilerek görev sorunu tekrar ortaya çıkmış ve daha da derinleşmiştir.50 Anayasa Mahkemesi vermiş olduğu kararda özetle, idarenin kamu hukuku alanına giren işlemlerinin idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemlerinin de adli yargı denetimine tabi olacağı ifade edilerek, sadece idari işlemin para cezası içermesi halinde adli yargının görevine girmesinin olanaklı olmadığı ifade edilerek, maddenin iptaline karar vermiştir. Kararda yer verilen ifadelerden de anlaşılacağı üzere, Anayasa Mahkemesi İdare Hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak idari yargının denetim alanından çıkarılamayacağı kanaatindedir.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda yer alan iptal gerekçesinden farklı olarak bazı yazarlar,51 Anayasanın 157/1. maddesinde52 yer alan Askeri Yüksek İdare Mahkemesinin görev alanının güvence altına alınmasının sivil idari yargı organlarının görev alanının da güvence altına alındığı şeklinde geniş yorumlanması gerektiğini ifade etmektedirler. Özel görevli bir yargının görev alanını güvence altına alan bir Anayasanın, aynı şekilde sivil idari yargının da görev alanını güvence altına aldığı ve idari işlem ve eylemlerin yargısal denetiminin mutlaka idari yargıda yapılması gerektiğini ifade etmektedirler.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonra ise Kabahatler Kanununun 3. maddesinde yeni bir düzenleme yapılmıştır. Yapılan yeni düzenleme sonrasında idare tarafından verilen idari yaptırım kararlarına karşı itiraz edebilmek için, öncelikle yaptırım kararını düzenleyen kanuna başvurmak gerekecektir. İdari yaptırım kararının düzenlendiği kanunda özel olarak başvuru yolu öngörülmüşse, kanunda öngörülmüş olan yargı yeri, özel kanunda düzenleme olmaması halinde ise, Kabahatler Kanununda düzenlenmiş yargı yeri görevli mahkeme olacaktır. Ayrıca 5728 sayılı Temel Ceza Kanunlarına Uyum Amacıyla Çeşitli Kanunlarda ve Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 08.02.2008 tarihinde yürürlüğe girerek, yüksek meblağlı idari para cezası veren kurulların kararlarına karşı başvuru yolu olarak Danıştay gösterilmiştir. Bazı kanunlardaki idari yaptırım kararlarına ilişkin görevli mahkemeye dair düzenlemeler kaldırılırken bir kısmına ise hiç dokunulmamıştır.53 Yapılan düzenleme sonrası idari yaptırım kararlarının denetiminde görevli mahkemenin nasıl belirleneceği aşağıda iki başlık halinde incelenmiştir.
B. Özel Kanunda Düzenleme Olması Halinde Görevli Mahkeme
Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde, yapılan düzenleme sonrasında bu kanunun idari yaptırım kararlarına karşı yargı yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanmaktadır. Buna göre, özel kanunlarda idari yaptırımlara yer verilmesi halinde ve başvuru yolu olarak Sulh Ceza Mahkemesinden farklı bir yargı yeri gösterilmişse, yapılacak itirazlar özel kanunda gösterilen yargı yeri tarafından incelenecek ve karara bağlanacaktır.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararından ve Kabahatler Kanununda yapılan değişiklikten sonra, Danıştay tarafından göreve ilişkin verilmiş olan bir kararda,54 Çevre Kanunu uyarınca verilen para cezalarına karşı açılacak davalarda görevli mahkemenin idari yargı olduğu ifade edilerek, Kabahatler Kanununun idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı ifade edilmiştir.
Ayrıca belirtmek gerekir ki, görev sorunu sulh ceza Mahkemesi ile İdare Mahkemesi arasında ortaya çıkmaktadır. Vergi mahkemelerinin görev alanına giren yaptırımlar Kabahatler Kanununun kapsamı dışında tutulmuş olduğundan vergi mahkemelerine ilişkin bir görev sorunu yaşanmamaktadır. Buna göre, "Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun"un 6'ncı maddesi gereğince, genel bütçeye, il özel idareleri, belediye ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davalarda görevli mahkeme vergi mahkemesi olduğu açıkça düzenlenmiştir. Aynı şekilde Kabahatler Kanununun Ek 1. maddesinde de55 “4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununda yer alan vergi mahkemelerinin görevine ilişkin hükümler saklıdır.” hükmü yer almaktadır.
C. Özel Kanunda Düzenleme Olmaması Halinde Görevli Mahkeme
Kabahatler Kanununun 27'nci maddesine göre, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin kararlara karşı başvuru yeri sulh ceza mahkemesidir.
İdari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımı dışında, idari yaptırım kararı da tesis edilmişse, bu kararın iptali talebiyle birlikte idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımına yapılacak itiraz ise idari yargı yerinde görülecektir. Örneğin, idari yaptırım kararıyla birlikte işletmenin faaliyetten men edilmesine karar verilmişse, men kararı ile birlikte idari yaptırım kararının hukuksal denetimi de idari yargı merci tarafından yapılacaktır. Sadece idari para cezasına karşı başvuruda bulunulacaksa, o zaman Sulh Ceza Mahkemesine başvurulması gerekecektir.56
İdari para cezasına süresinde itirazda bulunulmaması ve devamında idari para cezasının ödenmemesi halinde 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uyarınca ödeme emri düzenlenecektir. Söz konusu ödeme emrinin iptali istemiyle açılacak davalarda ise görevli yargı yeri idari yargı olacaktır. Yukarıda yer alan açıklamalar doğrultusunda, Uyuşmazlık Mahkemesi tarafından verilmiş kararlar da bulunmaktadır. Bu kararlarda Uyuşmazlık Mahkemesi, tahsil dairesince tek yanlı olarak düzenlenmesi ve ödemede bulunulmaması halinde cebren tahsili gereken kamu alacağına ilişkin ödeme emrinin, idari nitelikte bir işlem olduğundan bahisle ödeme emrine ilişkin yapılan itirazlarda idari yargının görevli olduğuna hükmetmiştir.57
SONUÇ
Mevcut idari düzenin bozulması halinde idare tarafından bir takım idari yaptırımların uygulanması söz konusu olmaktadır. Bu kapsamda idari yaptırım, idarenin emir ve yasaklarını bozan bir fiilin, idari bir ihlalin ortaya çıkması halinde bozulan idari düzenin yeniden sağlanması için idarece verilen ceza olarak tanımlanmaktadır.
Ceza hukuku alanında geçerli olan bazı ilkeler, idari yaptırımların hukuki nitelikleri gereğince idari yaptırımlara da uygulanabilmektedir. Ceza hukukunda geçerli olan, Kanunilik, kişisellik, ölçülülük ve ne bis in idem kuralı idari yaptırımlar hukukunda da uygulanan ilkelerdendir.
Doktirinteki görüşlerde ve yargı tarafından verilen kararlarda idari yaptırımlar, idarenin doğrudan doğruya uyguladığı bir idari işlem olarak ifade edilmiş ve idari yaptırımların idari işlem kimliğinin bulunduğu belirtilmiştir. İdari yaptırımlar birer idari işlem olarak kabul edildiğinden bu idari yaptırımların yargısal denetiminin de doğal olarak idari yargıda yapılması gerektiği düşünülmektedir.
5326 Sayılı Kabahatler Kanununa ilişkin, Adalet Komisyonu Raporu’nda, her ne kadar, “Kabahatlerin ve bunların karşılığında öngörülen idari yaptırım kararlarının bir idari işlem olmasının ötesinde, ceza hukukunun genel prensipleriyle yakın ilişki içinde olduğu düşüncesiyle” özel kanunlarda düzenleme olmaması halinde idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırımlara karşı Sulh Ceza Mahkemesi’nin görevli kılındığı belirtilmiş ise de, bu gerekçe ile yapılan düzenleme idari yaptırımların birer idari işlem olduğu gerçeğini ortadan kaldırmamaktadır. Bu nedenle idari işlem kimliği olan idari yaptırımlara karşı Anayasal sistem gereğince yalnızca idari yargıya başvurulması yolunun düzenlenmesi gerekmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile birlikte Kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması ve bir kısım idari yaptırımların Kabahatler Kanunu’nda düzenlenmesi, tüm idari yaptırımların yargısal denetiminin Sulh Ceza Mahkemesi’nde yapılmasının düzenlenmesini haklı çıkarmamaktadır. Bu nenenle İdari yaptırımlar konusunda görevli yargı yeri idari yargı olmalı ve bu doğrultuda Kabahatler Kanununda da gerekli değişiklik yapılmalıdır.
KAYNAKÇA
1 Türk Dil Kurumu, Büyük Türkçe Sözlük, http://tdkterim.gov.tr/bts/, Erişim tarihi: 12.12.2010.
2 Özay, İl Han, İdari Yaptırımlar, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, İstanbul, 1985, s. 35.
3 Günday, Metin, İdare Hukuku Dersleri, İmaj Yayıncılık, Ankara, 1996, s. 310.
4 Gözübüyük, A. Şeref, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 1999, s. 280-281
5 Oğurlu, Yücel, İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma, Seçkin Yayınları, 2. Bası, Ankara, 2001, s. 34.; Çağlayan, Ramazan, İdari Yaptırımlar Hukuku, Asil Yayınları, Ankara, 2006, s. 22
6 Anayasa Mahkemesi, E.1996/48, K.1996/41, T. 23.10.1996.; Anayasa Mahkemesi. E.2000/43, K.2004/60, T.13.05.2004, (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
7 “…Uyuşmazlık Mahkemesi Genel Kurulunun 13.10.1988 tarih ve 19958 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 11.7.1988 günlü, E. 1988/1, K. 1988/1 sayılı "Ceza uygulamasına ilişkin idari kararlar nedeniyle açılan davalarla ilgili görev uyuşmazlıklarının Uyuşmazlık Mahkemesinin Hukuk Bölümünde görüşülüp çözümlenmesi gerektiği hakkında" ilke kararında da ifade olunduğu üzere, 1608 sayılı Yasada düzenlendiği gibi, kanunun öngördüğü bir ceza idarenin bir organı eliyle uygulanabiliyorsa bu genel ceza hukukunun değil, idare hukukunun bir müeyyidesidir. Bu tür cezalar, uygulama alanı itibariyle, idarenin kamu düzeninin sağlanması ve korunması görev ve yükümlülüğünün yerine getirilmesi amacına yönelik bir hukuki müeyyide niteliğini taşımakta olup; idari ceza uygulaması, konusu olan suçun niteliği, uygulayan merci ve uygulanan usul ile hukuki sonuçları itibariyle adli ceza uygulamasından farklılık göstermekte ve hukuki müeyyideler, esasen gerçek anlamda bir ceza sayılmamaktadırlar. Nitekim Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümünün, 21.4.1990 tarih ve 20499 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2.4.1990 günlü, 1990/6-6 sayılı kararında, idari cezaların, idare organları tarafından ve idari usullere göre kesilip uygulandığından idari işlem niteliğini taşıdığı; ancak, kanunlarında bu tür cezalar için itiraz mercilerinin gösterilmemesi halinde bu konudaki davaların idari yargıda görülmekte olduğu belirtilmiştir.” Uyuşmazlık Mahkemesi, E.1998/10, K.1998/12, T.08.05.1998. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
8 Çağlayan, s. 19.
9 Çağlayan, s. 21.
10 Oğurlu, Yücel, s.32.
11 Çağlayan, s. 30.
12 Kabahatler Kanunu’nun 23. ve 24. maddelerinde Cumhuriyet Savcıları ile Ceza Mahkemelerine idari yaptırım uygulama yetkisi verildiği görülmektedir. Kanun’un 23. maddesine göre Cumhuriyet Savcısı bir suç dolayısıyla başlatılan soruşturma kapsamında bir kabahat işlendiğini öğrenmesi halinde veya soruşturma konusu fiilin kabahat oluşturduğunun anlaşılması halinde idari yaptırım uygulayabilecektir. Yine yasanın 24. maddesine göre kovuşturma konusu fiilin kabahat oluşturduğunun anlaşılması halinde mahkeme tarafından da idari yaptırım kararı verilebileceği hükme bağlanmıştır.
13 “…İtiraz konusu kurallar 5326 sayılı Yasa'nın 22. 23. ve 24. maddeleri ve aynı Yasa'nın 3. maddesinin iptal gerekçesi ile birlikte değerlendirildiğinde, Cumhuriyet Savcısının kabahat dolayısıyla idari yaptırım uygulamasının istisnai olduğu, hafif hapis ve hafif para cezasından dönüştürülenler dışında bu konuda asıl yetkinin idareye tanındığı görülmektedir. Cumhuriyet savcısına bu yetkinin tanınması nedeninin görevsizlik kararı verilerek işin uzatılması yerine süratle bitirilmesi olduğu anlaşıldığından, düzenlemelerin Anayasa'nın 123., 125. ve 128. maddelerine aykırı olmadığı gibi, davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılmasını öngören Anayasa'nın 141. maddesiyle de uyumlu olduğu kanısına varılmıştır.” Anayasa Mahkemesi, E. 2005/108, K. 2006/35, T. 1.3.2006, (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
14 Dursun, Hasan, Kabahatler Kanunu ve Kanun Hakkındaki Anayasa Mahkemesi Kararına Genel Bir Bakış, Legal Hukuk Dergisi, Ekim, 2008, S. 70, s. 3407.
15 Oğurlu, s. 41
16 “…İdari işlemlerde takdir yetkisi, nesnel (objektif) ölçüler içinde yasal amaca ve kamu hizmeti gereklerine uygun biçimde kullanılabilir. Bu itibarla davalı idare, söz konusu işlemi yaparken de, 1950 yılında yürürlüğe giren 5683 sayılı Yasa hükmü yanında, aynı zamanda uygulama aşamasındaki diğer yasal ve genel düzenlemeleri, varsa uluslar arası sözleşmeleri gözönünde tutmak, buna göre bir değerlendirme yapmak zorundadır.” Danıştay 12. D., E. 1977/1349, K. 1978/955, T. 24.04.1978, http://www.danistay.gov.tr Erişim tarihi: 25.12.2010.
17 “…Sözkonusu düzenlemeler ve anılan gerekçenin birlikte değerlendirilmesinden; bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde anayasal bir hak olan "hak arama hürriyetlerini" son derece dağınık mevzuat nedeniyle sonuna kadar kullanabilmelerini sağlamak ve kolaylaştırmak amacıyla, Devletin kurumları vasıtasıyla tesis edilen her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı veya idari makamların gösterilmesi, ayrıca sözkonusu başvurunun süresinin de belirtilmesi gerektiğinin bir Anayasal zorunluluk olduğu ve bu zorunluluğa Anayasanın bağlayıcılığı karşısında, yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü oldukları sonucuna ulaşılmaktadır.” Danıştay 4. D, T. 13.11.2006, E. 2005/2134, K. 2006/2156. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
18 Çağlayan, s. 37.
19 Oğurlu, s. 58
20 “…Yönetim, yönetim ilişkisi nedeniyle yönetilenler hakkında yaptırım uygulama yetkisine sahiptir. Disiplin hukukunun kaynağını oluşturan bu yetki, Anayasa çerçevesi içinde yasalarla düzenlenen alanlarda, yine yasalarla belirlenen koşullarda kullanılır. Düzenleyici işlemlerle belirlenen türleri, yöntemleri, uygulama nedenleri, sonuçlarıyla genelde bir disiplin cezası niteliğini taşıyan yaptırımlar için, yönetim kural işlemlerle yetkili kılınır. Yönetim, yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir edip kendi yetkisiyle bu konuda kural koyamaz. Yönetsel yaptırımlar, yönetimin karar ve işlemlerinin denetimi en zorunlu olanlarındandır. Suç ve cezalar, Anayasa’ya uygun olarak yasayla konulabilir. Yönetim, kendiliğinden suç ve ceza yaratamaz. Bir disiplin cezası sayılacak meslekten geçici ve sürekli uzaklaştırma (çıkarma) da programa uymama ya da başarılı olamama eylemleri belirlenmişse de “uymama”nın tanımı yapılmamış hangi eylemlerin “uymama” sayılacağı açıklanmamıştır. İçeriği çok geniş ve değişik biçimde yorumlanmaya elverişli “uymamak” kavramı, buna bağlı disiplin cezalarının uygulanmasında anlayış, yorum ve değerlendirme ayrılıklarına dayalı olarak eşitsizlik, çelişki, haksızlık doğurabileceği gibi yönetime, her an keyfiliğe dönüşmesine olanak verecek, geniş bir takdir yetkisi tanımaktadır. “Kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi uyarınca bir hukuk devletinde, ceza yaptırımına bağlanan her eylemin tanımı yapılmalı, suçlar kesin biçimde ortaya konulmalıdır. Anılan ilkenin özü, yasanın ne tür eylemleri yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek biçimde belirtmesi ve buna göre cezasının da yasayla saptanmasıdır. Anayasa’nın “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” başlıklı 38. maddesinin konuyla ilgili birinci fıkrası “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır ceza verilemez.” hükmünü taşımaktadır. İncelenen yasa “Hizmetiçi eğitim programına uymamak” gibi içeriği belirsiz bir eyleme yaptırım getirerek Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasına aykırılık yaratmakla kalmamış, cezalardan hangisinin hangi durumlarda verileceğini belirtmeyip yönetime çok geniş takdir yetkisi vererek “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak konunla konulur” diyen Anayasa’nın 38. maddesinin üçüncü fıkrasına da aykırı düşmüştür.” Anayasa Mahkemesi, E.1987/16, K.1988/8, T.19.04.1988. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
21 Oğurlu, s. 58, Çağlayan, s. 39
22 Danıştay Mürettep Daire, E. 1978/5680, K.1979/1379, T.23.05.1979, Oğurlu, s. 59
23 Özay, s. 61
24 Oğurlu, s. 186
25 Oğurlu, s. 187
26 “…İdari ihlali işleyerek idari yaptırımla karşılaşan bireyin sübjektif durumunun dikkate alınması gerekir. Örneğin rakiplerine karşı zor ve dengeli bir rekabet kurmuş olan küçük esnafın işletmesinin bir hafta süreyle kapatılması ve miktar olarak yüksek bir idari para cezası ödemek zorunda kalması o kişi açısından mesleki son anlamını taşıyabilir”. Oğurlu, s. 192.
27 Ne bis in idem kuralı, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 223/7. maddesinde; “Aynı fiil nedeniyle, aynı sanık için önceden verilmiş bir hüküm veya açılmış bir dava varsa davanın reddine karar verilir.” şeklinde düzenlenmiştir.
28 Özay, s. 35
29 Danıştay tarafından verilmiş olan bu kararda, Kamu görevlisince işlendiği ileri sürülen disiplin suçu, aynı zamanda ceza kanununca da suç olarak kabul ediliyorsa, Ceza Kanununa göre soruşturma ve yargılama yapılarak kişi suçsuz bulunmuşsa, dsisiplin cezasının da verilemeyeceği yönünde karar verilmiştir. Danıştay 10.D. 12.11.1984 gün, E. 1984/907K.1984/1860, Oğurlu, s. 82.
30 Gözübüyük, s. 254
31 “…İdari işlem kısaca, idare makamlarının idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai karar olarak nitelenir, idari fiil ise, idarenin fonksiyonu sırasındaki bir hareketini, bir olayı, bir tutumu anlatır.” DİBGK, E. 1972/2 K. 1973/10 T. 14.4.1973; “…İdari işlem İdari makamların kamu gücü ve kudreti ile hareket ederek, kamu hukuku alanında yaptığı tek yanlı ve kesin, doğrudan uygulanabilir işlemdir. İdari İşlemin en belirgin özelliği, ilgilinin isteğine bağlı olmaksızın, idarenin tek yanlı iradesi ile ilgilinin hukuksal durumuna etki yapabilmesidir.” Danıştay 5.D, E. 2005/3237 K. 2006/3457 T. 13.6.2006. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
32 Oğurlu, s. 126
33 “…Öğretide de kabul edildiği gibi idarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak İdare Hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği cezalara "idari yaptırım" denilmektedir.” Anayasa Mahkemesi, E.1996/48 K.1996/41T. 23.10.1996 R.G.18.09.1997- 23114. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
34 “…Nitekim Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümünün, 21.4.1990 tarih ve 20499 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2.4.1990 günlü, 1990/6-6 sayılı kararında, idari cezaların, idare organları tarafından ve idari usullere göre kesilip uygulandığından idari işlem niteliğini taşıdığı; ancak, kanunlarında bu tür cezalar için itiraz mercilerinin gösterilmemesi halinde bu konudaki davaların idari yargıda görülmekte olduğu belirtilmiştir.” Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü, E. 1998/10 K. 1998/12 T. 8.5.1998. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
35 “…İdarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkca verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği cezalara "idari yaptırım" denilmektedir” Danıştay 10. D. E. 2003/4021 K. 2006/3011 T. 16.05.2006. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
36 Özay, s. 35;
37 Çağlayan, s. 71
38 Çağlayan, s. 72
39 “…Anayasa’nın yukarıda belirtilen maddelerinde öngörülen düzenlemeler nedeniyle idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun geniş takdir yetkisinin bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İtiraz başvurusuna konu olan idari para cezası, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili ve yasada belirtilen kurallara uymayanlara idari bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idari yargının yetkili kılınması gerekir.” Anayasa Mahkemesi, T. 17.2.2004, E. 2003/72, K. 2004/24, R.G. 29.07.2004, 25537. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
40 Özay, s. 137.
41 Oğurlu, s. 117.
42 Anayasa Mahkemesi, E.1990/28, K.1991/1810.07.1990, RGT. 16.10.1991-21023
43 Karavelioğlu, Celal, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Karevelioğlu Yayınları, Cilt-1, 6. Baskı, Ankara, 2006, s. 719.
44 Gözübüyük, s. 368
45 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 16.06.2006 tarihinde yayımlanarak 506 sayılı kanunun yürürlükten kaldırılmıştır. 5510 sayılı kanunun 102. maddesinde de idari yaptırımlara ilişkin görevli mahkeme İdare Mahkemesi gösterilmiştir.
46 Çağlayan, s. 75
47 http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss840m.htm, Erişim tarihi: 26.12.2010.
48 Kanunda, görevli mahkemenin İdare Mahkemesi olduğuna dair 22. maddedeki düzenleme 5728 sayılı kanun ile yapılan değişiklik neticesinde 23.01.2008 tarihinde madde metninden çıkarılmıştır.
49 “…Kabahatler Kanunu Tasarısı Gerekçesinde, özetle, bu düzenleme ile özellikle ekonomik hayata ilişkin düzenlemelerde kazuistik olarak idari ceza yaptırımı öngören ve bir sistemden yoksun olan hükümlerin önüne geçebilmek ve ayrıca hukuk uygulamasında birliği ve hukuk güvenliğini temin etmek amacıyla, belirlenen genel ilkelerin, özel kanunlarda tanımlanan kabahatler hakkında da uygulanmasının sağlanacağı belirtilmiştir.…Kabahatler Kanunu'nun Geçici 2. maddesinde, "Bu Kanun hükümleri, yürürlüğe girdiği tarih itibariyle idare mahkemelerinde dava açılarak iptali istenen idari yaptırım kararları hakkında uygulanmaz."; Geçici 3. maddesinde de "Daha önce verilmiş olan idari para cezasına ilişkin kararlara karşı henüz iptal davası açılmamış olmakla birlikte dava açma süresinin geçmemiş olması halinde, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren onbeş gün içinde 27 nci madde hükümlerine göre sulh ceza mahkemesine başvurulabilir." denilerek geçiş dönemine ilişkin uygulama açıklanmış; 31.3.2005 tarihli ve 5328 sayılı Kanunla değişik 44. maddesinde ise, bu Kanun'un 1 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. Bu açıklamalara göre, Kabahatler Kanunu'nun uygulanabilmesi için idari yaptırımın, dayanağı olan yasanın amacı dikkate alınarak, Kabahatler Kanunu'nun; 1. maddesinde belirtilen alanların korunmasına yönelik bulunması, 2. maddesinde yapılan kabahat tanımına ve 16. maddesinde belirtilen yaptırım türlerine uyması, 19. maddesinde sayılan geçici istisnalardan olmaması,27. maddenin ( 1 ) numaralı bendinde itiraz yolu öngörülen idari yaptırımlardan olması gerekmektedir. İncelenen olayda, yukarıda belirtilen koşulların oluştuğu anlaşıldığından dava konusu imar para cezasına karşı yapılacak itiraza bakma görevi sulh ceza mahkemesine ait bulunmaktadır. Öte yandan, belediye encümeninin imar para cezasına ilişkin 16.3.2005 tarihli kararına karşı 3.5.2005 gününde sulh ceza mahkemesine yapılan itiraz hakkında görevsizlik kararı verilmesi üzerine 7.7.2005 gününde idare mahkemesinde dava açılmış olup; Kabahatler Kanunu'nun Geçici 2. maddesine göre, bu Kanun'un yürürlüğe girdiği 1.6.2005 tarihi itibariyle idare mahkemesinde açılmış bir dava olmadığından, görev uyuşmazlığına konu edilen bu davanın görüm ve çözümünde adli yargı yeri görevlidir.” Uyuşmazlık Mahkemesi, E.2005/76, K.2005/102, T.21.11.2005. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
50 “…Anayasa'nın 125 maddesinin birinci fıkrasında, "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır"; 140. maddesinin birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adli ve idari yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar"; 142. maddesinde "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, "Danıştay, idari mahkemelerce verilen kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar" denilmektedir. Bu kurallara göre, Anayasa'da idari ve adli yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacaktır. Buna bağlı olarak idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği görülmektedir. Daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olması doğaldır. Ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılması olanaklı değildir. Bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usul ve esasların değiştirilmesi, Anayasa'nın 125. ve 155. maddelerine aykırıdır, Kural'ın iptali gerekir.” Anayasa Mahkemesi, E.2005/108, K.2006/35, T. 01.03.2006, RGT. 22.07.2006-26236. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
51 Dursun, s. 3422.
52 “Askerî Yüksek İdare Mahkemesi, askerî olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa bile, asker kişileri ilgilendiren ve askerî hizmete ilişkin idarî işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıkların yargı denetimini yapan ilk ve son derece mahkemesidir. Ancak, askerlik yükümlülüğünden doğan uyuşmazlıklarda ilgilinin asker kişi olması şartı aranmaz.” Anayasa, madde 157/1.
53 Güçlü, Yaşar, İdari Para Cezaları ve Diğer İdari Yaptırımlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2008, s.167.
54 “…5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 19.12.2006 günlü, 26381 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5560 sayılı Kanun ile değişik 3.maddesinin 1/a bendinde, bu Kanunun idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı kural altına alınmış, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 5491 sayılı Kanunla değişik 25. maddesinin ikinci fıkrasında da idari yaptırım kararlarına karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde idare mahkemesinde dava açılabileceği öngörülmüştür. Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeler bir arada değerlendirildiğinde, 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca verilen para cezalarına karşı açılacak davaların çözümünde idari yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.” Danıştay 6. D. E. 2006/835 K. 2007/440 T. 30.1.2007. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
55 5348 sayılı kanunun 5. maddesi ile 11.5.2005 tarihinde Kabahatler Kanununa “Ek Madde 1.” olarak eklenmiştir.
56 Güçlü, s. 184.
57 “…Böylece, tahsil dairesince tek yanlı olarak düzenlenen ve ödemede bulunulmaması halinde cebren tahsili gereken kamu alacağına ilişkin ödeme emrinin, idari nitelikte bir işlem olduğu kuşkusuzdur. Öte yandan, Anayasanın 125. maddesinde yer alan "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır." kuralı uyarınca, idari işlem niteliğinde olan ödeme emrine karşı açılan davanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde sayılan, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davası kapsamında görüm ve çözümünde idari yargı yerleri görevli bulunmaktadır.” Uyuşmazlık Mahkemesi, E.2006/129, K.2006/143, T.02.10.2006. (Bu karar Kazancı Yazılım İçtihat ve Mevzuat Bankası Programından temin edilmiştir).
[/font]
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"İdari Yaptırımlarda Görevli Mahkeme Sorunu" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Ahmet Soycan'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
İdari Yaptırımlarda Görevli Mahkeme Sorunu
