|
Kamu Denetçiliği Kurumu ve Anayasa Mahkemesi’nin Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununu İptal Kararı Üzerine
1. Kamu Denetçiliği Kurumu
Anayasam Mahkemesi’nin bu kararını değerlendirebilmek açısından mezkûr “Kamu Denetçiliği Kurumu”nun işlevi, örgütlenmesi ve yapısı üzerinde durmak faydalı olacaktır.
Hukuk Devleti ilkesinin hukuk düzenleri içerisinde somutlaşması, idarenin hukuka bağlanması ve vatandaşların temel hak ve hürriyetlerinin idare karşısında teminat altına alınabilmesi için idarenin tasarruflarının denetlenebilmesi elzemdir. Mamafih, “idare üzerinde, hemen her ülke, kendi hukuk yapısına uygun bir yargı denetimi geliştirmiştir”[1]. İdarenin denetimi; Anglo-Sakson Hukuk Sistemine dâhil edilen ülkelerde adli yargı, Kıta Avrupası Hukuk Sistemi’ne dâhil ülkelerde ise idari yargı yoluyla sağlanmaktadır. Ancak idarenin denetlenmesi hususunda tek yolun yargı denetimi olduğu da söylenemez. Bundan dolayı, yarı yolu denetim mekanizmalarının uygulanması ve geliştirilmesi eğilimi de söz konusudur.
Kamu Denetçiliği Kurumu, yaygın kullanılan ismiyle “Ombudsman”lar, idarenin denetimini sağlayan mekanizmalardan biridir ve organik ve işlevsel açıdan yargı erkinin değil yürütme erkinin içerisinde yer alması sebebi ile idarenin yargı dışı denetim mekanizmalarından biridir. Bu kurumun Türkiye’de kurulması yolunda adımlar atılmış ve bu doğrultuda 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu çıkartılmıştır. Söz konusu kanunun Amaç başlıklı birinci maddesinde şöyle denilmektedir:
“Bu Kanunun amacı; gerçek ve tüzel kişilerin idarenin işleyişi ile ilgili şikâyetlerini, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak üzere Kamu Denetçiliği Kurumunu oluşturmaktır.”
2. Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Yapısı ve İşleyişi
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun işleyişi ve yapısına ilişkin; ayrıca Anayasa Mahkemesi kararının şekillenmesinde önemli yer tutan bazı maddeleri şunlardır:
Madde 4 - (1) Bu Kanunda belirtilen görevleri yerine getirmek amacıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli ve merkezi Ankara'da bulunan Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuştur.
Madde 11 - (4) Genel Kurul, bildirim tarihinden itibaren otuz gün içinde, Başdenetçi ve denetçi seçimlerine başlar.
Madde 12 - (1) Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, Başdenetçiye ve denetçilere görevleriyle ilgili olarak emir ve talimat veremez, genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Madde 3 - (1) Bu Kanunda geçen;
ğ) İdare: Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, mahallî idarelerin bağlı idarelerini, mahallî idare birliklerini, döner sermayeli kuruluşları, kanunlarla kurulan fonları, kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşları, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait kuruluşlar ile bunlara bağlı ortaklıklar ve müesseseleri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını, kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerini, ifade eder.
Madde 9 - (1) Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.
3. Anayasa Mahkemesi Kararı
28.9.2006 tarihli söz konusu kanunun tümünü iptal talebiyle Anayasa Mahkemesi’ne Ahmet Necdet Sezer ve 125 milletvekili tarafından dava açılmış ve Anayasa Mahkemesi yasanın tümünü iptal kararı almıştır.
Anayasa Mahkemesi’nin aldığı iptal kararının gerekçeleri şu şekilde sıralanabilir:
1.Anayasa Mahkemesi’nin verdiği kararda,
“Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca, kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamu tüzelkişiliği kurulabilmesi mümkün olmakla birlikte, kamu tüzel kişisi olarak kurulan idari bir kurumun "idarenin bütünlüğü ilkesi" gereğince idarenin bünyesinde ve idari teşkilat yapısı içinde yer alması gerekmektedir.”
ifadesi bulunmaktadır. Ayrıca Anayasa Mahkemesi’ne göre
“Anayasa'nın 123. maddesine göre idari teşkilat içinde merkezi idare veya yerinden yönetim kuruluşları arasında yer alması gereken bir kurumun, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına aykırı olarak "İdare" dışında kurulması ve "Yasama"ya bağlanması olanaklı değildir.”.
Anayasa Mahkemesi mezkûr kanunu Anayasa’nın 123. maddesine aykırı bulmuştur. Yüksek Mahkeme’ye göre; söz konusu kurumun kamu tüzel kişisi olarak kurulmasından dolayı idarenin içerisinde yer alması gerekmektedir. Ancak, söz konusu kurum TBMM’ye bağlı olarak kurulmuştur. Bundan dolayı da “idarenin bütünlüğü ilkesi”ne aykırı bir durum arz etmektedir.[2]
2.Anayasa Mahkemesi’ne göre:
“Öte yandan, Yasa'nın bir bütün olarak incelenmesinden, Başdenetçi ve denetçilerin seçimi ve görevden alınmaları konularında Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne görevler verildiği ve Yasa'nın bu konulara ilişkin hükümlerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince yürütülmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.”. Öte yandan Yüksek Mahkeme’ye göre Anayasa’da TBMM’nin yetkilerini düzenleyen “Madde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Anayasa'da gerek bu maddede gerek diğer maddelerinde düzenlenmiş olan bütün görev ve yetkilerini kapsayacak şekilde düşünülmüştür.”.
Anayasa Mahkemesi’ne göre TBMM’nin yetki ve görevleri Anayasa’da sınırlı şekilde sayılmıştır. Mahkeme’ye göre, TBMM’ye bunların dışında bir yetki ve görev yüklemek imkânı bulunmamaktadır. Bununla birlikte daha önce verilmiş olan bir kararda Sayıştay kurumuna başkan ve üye seçimi yetkisinin TBMM’ne verilmesini Sayıştay ile TBMM arasında Anayasa’dan kaynaklanan doğal ilişkiye dayandırması söz konusudur. Ancak Yüksek Mahkeme’ye göre Kamu Denetçiliği Kurumu ile TBMM arasında böyle bir ilişki de yoktur. Tüm bunlardan dolayı, sonuç olarak, söz konusu kanun Anayasa’nın 87. maddesine de aykırılık teşkil etmektedir.[3]
3.Sonuç olarak Anayasa Mahkemesi “5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, Anayasa'nın 6., 87. ve 123. maddelerine aykırıdır.” gerekçesiyle söz konusu kanunun tümünü iptal etmiştir.
4.Kararın Eleştirisi
Anayasa Mahkemesi’nin kararı doktrinde eleştirilere uğramıştır. Bu eleştiriler genel olarak iki ana noktada toplanmaktadır. İlk olarak Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu kanunu Anayasa’nın 123. maddesine aykırı görmesi yönündeki görüşüne karşılık; Kamu Denetçiliği Kurumu’nun yapısından ve işlevinden dolayı idari teşkilatın dışında yer alması gerektiği ve bu kurumun düzgün işlediği batı demokrasilerinde durumun böyle olduğudur. Ayrıca Anayasa Mahkemesi’nin TBMM’nin yetkilerinin Anayasa’da sınırlı olarak sayıldığı ve TBMM’nin bunların dışında kanunla kendisine yetki ve görev verebilmesinin mümkün olmadığı görüşüne karşı; Kamu Denetçiliği Kurumu ile ilgili yetkilerin “TBMM’nin yürütmeyi denetleme yetkisinin doğal uzantısı sayılabileceği” görüşüdür.[4]
Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve yetkileri genel olarak sıralandıktan sonra “ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” denmektedir. Bundan dolayı, kanımca, TBMM’nin görev ve yetkilerinin anayasada sayılanlarla sınırlı olduğunu iddia etmek ve kanunla bunların dışındaki yetkilerin verilmesinin ve görevlerin yüklenmesinin Anayasa’ya aykırı olduğunu öne sürmek mümkündür. Ergun Özbudun’a göre maddede TBMM’nin görev ve yetkilerinin sayılanlardan ibaret olduğunu belirten herhangi bir ifade bulunmamaktadır.[5] Ancak, yukarıda belirtildiği üzere, Anayasa’da yer alan ifadeden yola çıkarak bunun ima edildiğini öne sürmek de doğal ve mümkündür. Zira madde metninde, sadece söz konusu maddedeki ve Anayasa’nın diğer maddelerindeki yetki ve görevlerden bahsedilmiştir. Bu konuda dile getirilen diğer bir eleştiri ise daha kesin ve karşı çıkılması zor görünmektedir. Şöyle ki: yasamanın genel ve asli bir yetki olmasından dolayı kanunlar ile, Anayasa’ya aykırı olmamak şartı ile, Anayasa’da düzenlenmeyen bir konuda düzenleme yapılması mümkündür. Bundan dolayı Anayasa’ya aykırı olmamak şartı ile TBMM’nin kendisini Anayasa’da yer almayan konularda yetkilendirmesi mümkündür. Öte yandan Yüksek Mahkeme’nin daha önce verdiği bir kararda Sayıştay başkan ve üyelerinin seçimine dair Anayasa’da TBMM’ne herhangi bir yetki verilmemesine karşın, Sayıştay ve TBMM arasında Anayasa’dan kaynaklanan doğal bir ilişkinin varlığından dolayı böyle bir yetkiyi kullanabileceği görüşü yer almaktadır. Bundan dolayı, haklı olarak, söz konusu karara şu eleştiri de yöneltilmiştir: “TBMM adına malî konularda denetim yapan Sayıştay örneğinde “doğal ilişki”nin varlığını kabul eden Anayasa Mahkemesi’nin, TBMM adına bir tür insan haklarını koruma denetimi yapacak olan Kamu Denetçiliği Kurumu örneğinde niçin bir “doğal ilişki” görmediğini anlamak pek kolay değildir.”.[6]
Anayasa Mahkemesi’nin verdiği kararda öne sürdüğü konulardan birisi de TBMM’ne bağlı bir niteliğe sahip olan Kamu Denetçiliği Kurumu’nun idarenin bütünlüğü ilkesine aykırılık teşkil edeceğidir. Bu konuda, söz konusu karara yöneltilen eleştiri ise Anayasa’nın 123. maddesinin TBMM tarafından idari teşkilat dışında bir kamu kurum ve kuruluşu kurmasını engelleyici nitelikte olmadığı yönündedir. Bu görüşe göre Anayasa’nın herhangi bir maddesinde bunu yasaklayıcı bir ifade yoktur. Öte yandan söz konusu kurumun mahiyeti de idari teşkilat içerisinde yer almasına engel teşkil edecek niteliktedir. Bu konuda yapılan eleştirilere, kanımca, katılmak mümkün değildir. Öncelikle kamu tüzel kişiliklerinin devlet erkleri içerisindeki yerlerinin belirlemek gerekir. Anayasa’nın 6, 7 ve 8. maddelerinde yasama, yargı ve yürütme yetki ve görevlerinin hangi kurumlara verildiği açık bir surette belirtilmiştir. Yasama ve yargı işlevlerinin kurulan bir kamu tüzel kişiliğine gördürülememesinden ve Anayasa’da bu işlevleri gören devlet organlarının/kurumlarının açık bir surette belirlenmesinden dolayı, bir kamu tüzel kişiliğinin yasama ve yargı erkleri içerisinde ve bu konularla ilgili faaliyette bulunmasına imkân yoktur. Bununla birlikte Anayasa’nın 123. maddesinin son fıkrasından da anlaşılacağı üzere kamu tüzel kişiliklerinin idari teşkilat içerisinde yer alması söz konusudur. Yine Anayasa’nın 123. maddesinin ilk fıkrasına göre de “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir”. Bu bakımdan idari teşkilat içerisinde olmayan bir kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulmasına Anayasa tarafından izin verildiğini öne sürmek oldukça güç görünmektedir.
Sonuç olarak şunlar söylenebilir ki; TBMM’nin kendi yetkilerini kanunla genişletmesi mümkündür ve bu durum yasama yetkisinin genelliği ve asliliğinden kaynaklanmaktadır. Ancak Kamu Denetçiliği Kurumu’nun bir kamu tüzel kişiliği olması sebebi ile idari teşkilat dışında yer alması, her ne kadar mahiyeti bunu gerektirse de, Anayasa’ya uygun değildir.
[1] Gözübüyük (A. Şeref) ve Tan (Turgut), İdare Hukuku, Ankara, 2010 (Cilt 2: İdari yargılama Hukuku), s:5
[2] Gözübüyük (A. Şeref) ve Tan (Turgut), İdare Hukuku, Ankara, 2010 (Cilt 2: İdari yargılama Hukuku), s:11
[3] Gözübüyük (A. Şeref) ve Tan (Turgut), İdare Hukuku, Ankara, 2010 (Cilt 2: İdari yargılama Hukuku), s:11
[4] Gözübüyük (A. Şeref) ve Tan (Turgut), İdare Hukuku, Ankara, 2010 (Cilt 2: İdari yargılama Hukuku), s:11
[5] E. Özbudun, “Kamu Denetçiliği ve Anayasa Mahkemesi”, Zaman Gazetesi, 28.01.2009
[6] E. Özbudun, “Kamu Denetçiliği ve Anayasa Mahkemesi”, Zaman Gazetesi, 28.01.2009
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Ve Hakkındaki Anayasa Mahkemesi Kararı Üzerine Bir Deneme" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı M. Göksel Aydın'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (https://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Ve Hakkındaki Anayasa Mahkemesi Kararı Üzerine Bir Deneme
