|
Olağanüstü Hâl KHK’larının Denetimi
M.Lamih ÇELİK
Şanlıurfa Büyükşehir Belediyesi
Giriş;
1982 Anayasasının 148 inci maddesinin birinci fıkrası; “Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler ve bireysel başvuruları karara bağlar. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler. Ancak, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.”hükmünü içermektedir. Anayasa maddesi değişmediği halde değişen Anayasa Mahkemesi içtihatlarını ele alacağız.
A-Eski İçtihat;
Anayasa Mahkemesi 1991 ve 2003 yıllarında vermiş olduğu üç kararıyla olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinin anayasaya uygunluğunun denetlenememesinin doğurduğu sakıncaları gidermeye yönelik içtihat geliştirmiştir. Anayasa Mahkemesi, önüne gelen bir işlemin hukuki nitelendirmesi konusunda kendisini onu yapan organın nitelendiriş şekliyle bağlı saymamakta, olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi adını taşıyan bir KHK’nin gerçekten “olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda”çıkarılıp çıkarılmadığını dolayısıyla Anayasanın 148 inci maddesinde öngörülen denetim yasağının kapsamına girip girmediğini kendisi araştırmaktadır.
Anayasa Mahkemesine göre; olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, olağanüstü halin amacı ve nedenleriyle sınırlı olarak çıkartılmalıdır. Mahkeme 1991 yılında verdiği kararında; “Olağanüstü hallerde Anayasanın 121 inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre çıkarılabilecek KHK’lerde konu sınırlaması yoktur. Ancak bu, olağanüstü KHK’lerin düzenleme alanının sınırsız olduğu anlamında değildir. Bu tür KHK’lerin düzenleme alanları, Anayasanın 121 inci maddesinin üçüncü ve 122 nci maddesinin ikinci fıkraları gereğince “olağanüstü halin veya sıkıyönetim halini gerekli kıldığı konular”la sınırlıdır. Olağanüstü halin gerekli kılmadığı konuların olağanüstü hal KHK’leriyle düzenlenmesi olanaksızdır. Olağanüstü halin gerekli kıldığı konular, olağanüstü halin neden ve amaç öğeleriyle sınırlıdır. İlân edilmiş olan olağanüstü halin nedeni, şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin bozulmasıdır. Olağanüstü halin amacı, neden öğesiyle kaynaşmış bir durumdadır. Başka bir anlatımla, olağanüstü halin varlığını gerektiren nedenler saptandığında amaç öğesi de gerçekleşmiş demektir. Şu durumda olağanüstü hal KHK’lerinin “olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda” olağanüstü halin amacı ve nedenleriyle sınırlı çıkarılmaları gerekir.
Anayasanın 148 inci maddesinin biçim ve öz yönünden Anayasaya uygunluk denetimi dışında tuttuğu KHK’ler “olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda” çıkartılan KHK’lerdir. Anayasa Mahkemesinin çıkartılan bir olağanüstü hal KHK’sinin bu niteliği taşıyıp taşımadığını belirlemesi ve eğer bu niteliği taşımıyorsa uygunluk denetimini yapması zorunludur.” bu hususu ifade etmiştir.
Anayasa Mahkemesi, olağanüstü yönetim usûllerinin belirli bir süreyle sınırlı olduklarını, bunların süresi sona erince olağanüstü hal KHK’sindeki kuralların uygulanamayacağını ve bu nitelikteki kanun hükmünde kararnameler ile yasalarda değişiklik yapılamayacağını belirtmiştir. Mahkeme bu görüşünü kararlarında, “Olağanüstü yönetimler belirli bir süreyle de sınırlıdırlar. Her iki olağanüstü hal (madde 119, madde 120) ile sıkıyönetim (madde 122) Bakanlar Kurulunca en fazla altı ay süreli ilân edilebilir. TBMM, olağanüstü hal ile sıkıyönetim sürelerini değiştirebileceği gibi Bakanlar Kurulunun istemi üzerine her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir. Olağanüstü Hal Yasası ile Sıkıyönetim Yasası, olağanüstü halin veya sıkıyönetimin ilân edildiği bölge veya bölgelerde olağanüstü halin veya sıkıyönetimin devamı süresince uygulanırlar. Bu hallerin kaldırılmasına karar verildiğinde bu yasaların o bölge veya bölgelerde uygulamaları sona erer. Olağanüstü halin veya sıkıyönetimin, gerekli kıldığı konularda çıkartılan KHK’ler, bu hallerin ilan edildiği bölgelerde ve ancak bunların devamı süresince uygulanabilirler. Olağanüstü halin sona ermesine karşın, olağanüstü hal KHK’sindeki kuralların uygulanmasının devam etmesi olanaksızdır. Bu nedenle, olağanüstü hal KHK’leri ile, yasalarda değişiklik yapılamaz. Olağanüstü hal KHK’leri ile getirilen kuralların olağanüstü hal bölgeleri dışında veya olağanüstü halin sona ermesinden sonra da uygulanmalarının devamı isteniyorsa bu konudaki düzenlemenin yasa ile yapılması zorunludur. Çünkü olağanüstü hal bölgesi veya bölgeleri dışında veya olağanüstü halin sona ermesinden sonra da uygulanmalarına devam edilmesi istenilen kuralların içerdiği konular “olağanüstü halin gerekli kıldığı konular” olamazlar.
Olağanüstü hal KHK’si çıkarma yetkisi olağanüstü hal süresiyle sınırlıdır. KHK ile getirilen kuralların nasıl olağanüstü hal öncesine uygulanmaları olanaksız ise olağanüstü hal sonrasında da uygulanmaları veya başka bir zamanda veya yerde olağanüstü hal ilânı durumunda uygulanmak üzere geçerliklerini korumaları olanaksızdır. Bu nedenle, Anayasanın 148 inci maddesiyle Anayasaya uygunluk denetimine bağlı tutulmayan olağanüstü hal KHK’leri, yalnızca olağanüstü hal süresince olağanüstü hal ilân edilen yerlerde uygulanmak üzere ve olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda çıkarılan KHK’lerdir. Bu koşulları taşımayan kurallar olağanüstü hal KHK kuralı niteliğinde sayılamazlar ve Anayasaya uygunluk denetimine bağlıdırlar.” şeklinde açıklamıştır.
B. Yeni İçtihat;
Anayasa Mahkemesi 12.10.2016 tarih ve 2016/166 Esas ve 2016/159 karar -12.10.2016 tarih ve 2016/167 Esas ve 2016/160 karar ve 2.11.2016 tarih ve 2016/171 esas ve 2016/164 karar sayılı kararlarında( R.G. Tarih – Sayısı : 4.11.2016 – 29878 -8.11.2016-29882)
Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü ile olağanüstü dönem KHK’ları, Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin dışında bırakılmıştır. Anayasa koyucunun olağanüstü dönem KHK’larının denetiminin yasama organı tarafından yapılmasını istediği açıktır. Nitekim Anayasa’nın 121. maddesinin gerekçesinin ilgili bölümü şu şekildedir: “Olağanüstü haller Anayasamızda yeni bir şekilde düzenlenmiştir. Tabiî afet ve ekonomik kriz hallerinde ve diğer hallerde hükümete yasama meclisinin denetimi altında kanun hükmünde kararname çıkartma yetkisi verilmiştir… Bütün tasarruflar yasama meclisinin denetimi altında düzenlenecektir.” Bu gerekçe de denetim yetkisinin parlamentoya bırakıldığını göstermektedir.
Bu amaç çerçevesinde Anayasa’nın 121. ve 122. maddelerinde olağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün TBMM’nin onayına sunulması ve bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süre ve usulün TBMM İçtüzüğü’nde belirlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla Anayasa, olağanüstü hâl süresince olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda olağanüstü hâl KHK’sı çıkarma yetkisini, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna, bunları denetleme yetkisini ise yasama organına vermektedir.
Anayasa’nın 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 6. maddesinde de hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde Anayasa hükümlerinin, Anayasa Mahkemesini de bağladığı ve yargı yetkisinin kaynağını ve sınırlarını belirlediği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerinin düzenlendiği Anayasa’nın 148. maddesinde olağanüstü dönem KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava açılamayacağının açıkça belirtilmiş olması karşısında Anayasa’nın, anılan düzenlemelerin herhangi bir ad altında yargısal denetime konu yapılması bakımından Anayasa Mahkemesine bir yetki tanımadığı açıktır.
Anayasa Mahkemesi bir konuda karar verirken, hiç kuşkusuz aynı konuda daha önce verdiği kararları da değerlendirmekte ve bunu yaparken içtihat istikrarı ile içtihadın değiştirilmesi ve geliştirilmesi ihtiyacı arasındaki hassas dengeyi dikkate almaktadır. Bu bağlamda Mahkeme, içtihat değişikliğine gittiğinde önceki kararlardan neden ayrıldığını açıklamalı ve yeni görüşünü temellendirmelidir.
Anayasa Mahkemesi, konuya ilişkin olarak geliştirdiği içtihadında maddi kriteri esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sının gerçekten Anayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemek için yer, zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10.1.1991 tarihinde oyçokluğuyla vermiş olduğu E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği ve E.1991/6, K.1991/20, E.1992/30, K.1992/36 ile E.2003/28, K.2003/42 sayılı kararlarında sürdürdüğü içtihadında, “olağanüstü hâl KHK’sı” adı altında yapılan düzenlemelerin Anayasa’nın öngördüğü ve Anayasa’ya uygunluk denetimine bağlı tutmadığı olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemek ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa’ya uygunluk denetimi yapmak zorunda olduğunu ifade ederek, olağanüstü hâl KHK’sından söz edebilmek için yer, zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur. Anayasa Mahkemesi bu ölçütler çerçevesinde olağanüstü hâl ilanının gerekli kıldığı konuya ilişkin olmayan veya olağanüstü hâlin geçerli olduğu yer ya da dönem hâricinde yürürlükte olacak düzenlemeleri, olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde görmeyerek bunların olağan dönem KHK’sı olduğunu değerlendirip yargı denetimine konu yapmış bulunmaktadır. . Anayasa Mahkemesinin, olağanüstü hâl KHK’sı şeklinde yapılan düzenlemelerin gerçekten olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde olup olmadığını belirlemek için yer, zaman ve konu ölçütlerini esas alarak yaptığı inceleme, KHK kurallarının içeriğinin değerlendirilmesini gerektirmektedir. Böyle bir değerlendirme de kuralların, esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılması sonucunu doğuracaktır.
Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırı düzenlemeler içerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabi tutulmaları için yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınması gerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgili yasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larının herhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılan hükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkin Anayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz.
İptali talep edilen 668 sayılı KHK, ülkemizde 15 Temmuz 2016 gecesi Türk Silahlı Kuvvetleri içerisinde örgütlenmiş olan bir cunta tarafından demokratik anayasal düzeni cebir ve şiddet kullanarak ortadan kaldırma teşebbüsü sonrasında ilan edilen olağanüstü hâl kapsamında çıkarılmıştır. Cumhurbaşkanının başkanlığında 20.7.2016 tarihinde toplanan Bakanlar Kurulu, Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması ve şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması nedeniyle Milli Güvenlik Kurulunun görüşünü de aldıktan sonra yurt genelinde, 21.7.2016 tarihinden itibaren doksan gün süreyle olağanüstü hâl ilan etmiş ve bu karar 21.7.2016 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Olağanüstü hâl ilan edilmesine yönelik söz konusu karar, TBMM’nin onayına sunulmuş ve Genel Kurulun 21.7.2016 tarihli ve 1116 sayılı kararıyla da onaylanmıştır.
Olağanüstü hâlin ilan edilmesi ve bu kararın TBMM tarafından onaylanmasından sonra Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından, yurdun tamamında geçerli olmak üzere 25.7.2016 tarihinde 668 sayılı KHK çıkarılmış, 27.7.2016 tarihli ve 29783 (2. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve aynı gün TBMM’nin onayına sunulmuştur. Dolayısıyla dava konusu kuralları da içeren söz konusu KHK, Anayasa’nın 121. maddesine dayanılarak olağanüstü hâlin geçerli olduğu dönem içerisinde çıkarılmış olan bir olağanüstü hâl KHK’sıdır.
Anayasa’nın 121. maddesi uyarınca çıkarılan dava konusu KHK hükümlerinin, Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü karşısında, esasa geçilerek yargısal denetiminin yapılması mümkün değildir.
Sonuç;
1982 Anayasasına göre olağanüstü yönetim usûllerinin hepsinde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü halin veya sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vardır. Anayasamızın 91 inci, 121 inci ve 122 nci maddelerine uygun olarak olağanüstü halin veya sıkıyönetimin gerekli kıldığı hususlarda çıkarılan kanun hükmünde kararnameler Anayasanın 148 inci maddesinin birinci fıkrasına göre Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tabi değillerdir.
Anayasa Mahkemesi 1991 ve 2003 yıllarında vermiş olduğu kararlarla olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinin anayasaya uygunluğunun denetlenememesinin doğurduğu sakıncaları gidermeye yönelik içtihat geliştirmiştir. Ancak bunu Anayasa hükmünü geçersiz hale getirerek yapmıştır. Yeni Anayasa Mahkemesi kararına göre Anayasamızın 148 inci maddesinde Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri ve Onların Yargısal Denetimi ile ilgili bir anayasa değişikliği yapılarak bu nitelikteki kanun hükmünde kararnamelerin yargı denetimine açılması sağlanmadığı sürece bu tür iptal taleplerinin ret edileceği karar altına alınmıştır.
Bu yeni içtihat için Taha Akyol’un “AYM’nin yeni kararı “anayasal yargı denetimi” bakımından bir geriye gidiştir, yürütme erkine hukuken sınırsız ve denetimsiz OHAL kararnameleri çıkarma imkânını vermiştir.” Eleştirisine katılmak mümkün değildir.
KAYNAKÇA:
Aliefendioğlu,Y.(1992) “Anayasa Yargısı Açısından Olağanüstü Yönetim Usulleri”,amme İdaersi Dergisi,Cilt:25,Sayı:2, Yıl:1992,s.25-46
Denizhan H.(2006) “Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler”,Turhan Kitabevi,Ankara.
Kuzu,B.(1983)” Kanan Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Niteliği,Tabi Olacaklaro Rejim ve Kurallar Hiyerarşisindeki yeri”İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi,Cilt:4,Sayı:1-3,Yıl:1983, s.83-93
Öden,M. (2009)”Anayasa Mahkemesi ve Olağanüstü Hal ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnamlerinin Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi” AÜHF Dergisi,Cilt:58, Sayı:3,Yıl:2009, s.659-691
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Olağanüstü Hâl Khk’larının Denetimi" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Av.M.Lamih Çelik'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
Olağanüstü Hâl Khk’larının Denetimi
