|
674 SAYILI KHK KAPSAMINDA BELEDİYE HİZMETLERİNİN AKSADIĞININ TESPİTİ
M.Lamih ÇELİK
Şanlıurfa Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Başkanı
Giriş
1 Eylül 2016 tarihli mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan 674 sayılı KHK nın 35. Maddesi ile 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 28 .maddesine; “(Değişik fıkra: 15/8/2016-KHK-674/35 md.) İldeki kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülmesi gereken yatırım ve hizmetlerin aksadığının ve bu durumun halkın sağlığı, huzur ve esenliği ile kamu düzeni ve güvenliğini olumsuz etkilediğinin vali veya ilgili bakanlığınca tespit edilmesi durumunda, vali uygun süre vererek hizmet ve yatırımın gerçekleştirilmesini ister. Hizmet ve yatırımın verilen sürede gerçekleşmemesi hâlinde, vali söz konusu yatırım ve hizmetin ildeki diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yerine getirilmesini isteyebileceği gibi yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı aracılığıyla da yerine getirebilir. Yapılan veya yapılacak harcamalar karşılığı tutarlar ilgili kurumun pay ve ödeneklerinden tahsis yapan kurum tarafından kesilerek ilgili başkanlığa veya hizmeti yerine getiren diğer kamu kurum ve kuruluşuna gönderilir.” Düzenlemesi getirilmiştir. Ancak bu usul 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair kanunun 34. Maddesi ile getirilen düzenleme ile aynıdır.
Ayrıca 674 sayılı KHK’nın 39. Maddesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunun 57 nci maddesine;"Ancak belediye veya bağlı idarelerde; hizmetlerin aksatılmasının terör veya şiddet olaylarıyla mücadeleyi olumsuz etkilediğinin veya etkileyeceğinin valilik tarafından belirlenmesi halinde, valilik söz konusu hizmeti Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı, il özel idaresi veya kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla yapar veya yaptırır." İlavesi yapılmıştır.
Bu çalışmada 674 sayılı KHK’nın 35. ve 39. maddelerinde yer alan düzenlemeler ele alınacaktır.
1.Hangi belediye hizmetleri aksarsa bu düzenlemeler uygulanabilir?
5393 Sayılı Kanun’un 14. maddesinin incelenmesinde; belediyelerin imar, sosyal yardım, sağlık, eğitim ve kolluk gibi çok önemli alanlarda, mahalli ve müşterek nitelikte olmak önkoşulu ile, görevlendirildiği görülmektedir. (Gözübüyük, 2011:237) Söz konusu maddenin yazım tarzının incelenmesinden; ilk bentte yer alan görevlerin zorunlu, ikinci bentte yer alan görevlerin ise ihtiyari nitelikte olduğu görülmektedir.(Erençin, 2006:22) 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine göre belediyelerin görev ve yetkileri sayılmış, hizmet alanları belirlenmiş ve ayrıca kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetlerin belediyeler tarafından yerine getirileceği düzenlenmiş olmasına rağmen Anayasa Mahkemesi 24.01.2007 tarih ve 2005/95 esas ve 2007/5 sayılı kararla bu düzenlemeyi iptal ederek belediyeler bakımından genel yetki ilkesi ya da bu manaya gelebilecek bir düzenlemenin yapılamayacağına hükmetmiştir.
Belediye görevlerinin bir kısmının zorunlu, bir kısmının ise ihtiyari olduğunun belirlenmesi; bu görevlerin yerine getirilirken önceliğin zorunlu görevlerde olduğunu ortaya koymaktadır. Ancak bu görevlerin kendi içlerinde önceliğinin hangisinin olduğuna ilişkin ise Kanun’un 14. maddesi özel bir kural öngörmüştür. Buna göre; hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir. Büyükşehir Belediyesi olan yerlerde ise 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 27. maddesinin 4. fıkrasında hizmetin yerine getirilmesine yönelik bir kural bulunmaktadır. Buna göre; “Büyükşehir belediyesi, Kanun’un 7. maddesinde sayılan hizmetleri, malî ve teknik imkânları çerçevesinde, nüfus ve hizmet alanlarını dikkate alarak, bu hizmetlerden yararlanacak büyükşehir kapsamındaki diğer belediyeler arasında dengeli olarak yürütmek zorundadır”. Kanun hizmetin yerine getirilmesinde bir öncelik sırası düzenlememekle birlikte, hizmetlerin yerine getirilmesini; mali ve teknik imkan, nüfus ve hizmet alanı kriterlerine tabi tutmaktadır. Ayrıca büyükşehir belediyesinin sunduğu hizmetlerin alt belediyeler arasında dengeli yürütülmesinin zorunlu olması bu konudaki diğer kriterdir.(Açıkgöz, 2007:67)
Belediye hizmetinin aksamasının halkın sağlık, esenlik ve huzurunu bozması daha çok 14. maddenin ilk bölümünde belirtilen belediye hizmetlerinin aksaması durumunda söz konusu olabilir. 14. maddenin ikinci bölümünde belirtilen görevleri yerine getirip getirmemek bir anlamda belediyelerin isteğine bırakılmış olduğundan, esasen merkezi idarenin bu tür hizmetler açısından 35. ve 39. madde ile tanınan yetkiyi kullanamaması gerekmektedir. Ancak, somut olayın özelliklerine göre örneğin isteğe bağlı bir belediye hizmetinin önce belediye tarafından yerine getirilip, sonradan hiç işlememesi ya da kötü işlemesi durumunda, merkezi idarenin takdir yetkisini kullanarak ikame yetkisini kullanması hukuka aykırılık teşkil etmeyecektir. Zira önemli olan merkezi idarenin takdir yetkisini hakkaniyete uygun şekilde kullanması ve genel kamu yararının olumsuz etkilenmemesidir.”( Boztepe, 2014:101)
2.Belediye Hizmetlerinin Aksadığının Tespiti Halinde hangi düzenleme uygulanacaktır?
674 sayılı KHK nın 35. Maddesi ile 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 28 .maddesinde yapılan değişiklik ile, “(Değişik fıkra: 15/8/2016-KHK-674/35 md.) İldeki kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülmesi gereken yatırım ve hizmetlerin aksadığının ve bu durumun halkın sağlığı, huzur ve esenliği ile kamu düzeni ve güvenliğini olumsuz etkilediğinin vali veya ilgili bakanlığınca tespit edilmesi durumunda, vali uygun süre vererek hizmet ve yatırımın gerçekleştirilmesini ister. Hizmet ve yatırımın verilen sürede gerçekleşmemesi hâlinde, vali söz konusu yatırım ve hizmetin ildeki diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yerine getirilmesini isteyebileceği gibi yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı aracılığıyla da yerine getirebilir. Yapılan veya yapılacak harcamalar karşılığı tutarlar ilgili kurumun pay ve ödeneklerinden tahsis yapan kurum tarafından kesilerek ilgili başkanlığa veya hizmeti yerine getiren diğer kamu kurum ve kuruluşuna gönderilir.” Düzenlemesi getirilmiştir.
674 sayılı KHK’nın 35. maddenin uygulanabilmesi için iki önkoşulun bir arada gerçekleşmesi gerekmektedir:
1. Belediye hizmetleri ciddi bir şekilde aksatılmış olmalı,
2. Söz konusu hizmetin aksaması sonucunda halkın sağlık,huzur ve esenliği ile kamu düzeni ve güvenliğini olumsuz etkilemiş olmalıdır.
Yukarıdaki iki koşulun gerçekleşmiş olduğunun tespiti vali veya ilgili bakanlığınca yapılacaktır. 5393 sayılı Belediye kanunun 57.maddesinde hizmetlerin aksamasının“ halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilemesi” kriteri aranırken 674 sayılı KHK’da “hayati derecede” olması şartı aranmaksızın sadece olumsuz etkilemesi yeterli görülmüştür. 674 sayılı KHK’da “kamu düzeni ve güvenliğini olumsuz etkilemesi” durumunda da müdahale imkanı getirilmiştir.
674 sayılı KHK ile getirilen düzenlemelerde, hizmetlerin aksaması durumunun tespiti görevi yargı makamına değil, valiye ya da ilgili bakanlığa verilmiştir.Oysa 5393 sayılı Belediye Kanunun 57.maddesinde gerekli şartların varlığının tespiti içişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine yetkili sulh hukuk mahkemesi tarafından yapılacaktır. Ayrıca ilgili belediyeye, sulh hukuk mahkemesinin tespit kararına karşı asliye hukuk mahkemesine itiraz etme hakkı tanınmıştır.Ancak 674 sayılı KHK ‘nın 39. Maddesi ile terörle mücadele kapsamında bu kurala da istisna getirildiği görülmektedir.
Anayasa Mahkemesi"(E: 2013/19 K: 2013/100 T 12.9.2013 Resmi Gazete : 18 Eylül 2014- 29123)" 6360 sayılı yasanın 34. Maddesinde- dolaysıyla 674 sayılı KHK’nın 35. Maddesindeki- geçen ildeki kamu kurum ve kuruluşları ibaresi, genel bir hüküm niteliğinde olup bu kuralın, mahallî idareleri kapsamadığı görüşünde olup Belediyelerle ilgili hizmetlerde aksama olması hâlinde merkezî idarenin yapacağı işlemleri öngören daha özel bir düzenleme niteliğindeki 5393 sayılı Kanun'un 57. maddesi hükmünün uygulanması gerektiğine karar vermişti. Bu karar dikkate alınmış olacak ki 674 sayılı KHK’nın 39. Maddesi ile 5393 sayılı Kanunun 57 nci maddesine;"Ancak belediye veya bağlı idarelerde; hizmetlerin aksatılmasının terör veya şiddet olaylarıyla mücadeleyi olumsuz etkilediğinin veya etkileyeceğinin valilik tarafından belirlenmesi halinde, valilik söz konusu hizmeti Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı, il özel idaresi veya kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla yapar veya yaptırır. Valiliğin talebi üzerine, yapılan veya yapılacak harcamalar karşılığı tutarlar, Maliye Bakanlığı veya İller Bankası Anonim Şirketince ilgili idare payından kesilerek ilgili kurum ve kuruluşa gönderilir.
Belediye ve bağlı idare imkanlarının terör veya şiddet olaylarına dolaylı ya da doğrudan destek sağlamak amacıyla kullanıldığının valilik tarafından belirlenmesi durumunda, terör ve şiddet olaylarına destek olmak amacıyla kullanılan belediye veya bağlı idare taşınırlarına mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından el konulur. Bu fıkra kapsamında sorumluluğu tespit edilen belediye veya bağlı idare personelinin vali veya kaymakam tarafından görevden uzaklaştırılması halinde göreve iade işlemi ancak uzaklaştırma işlemini yapan makam tarafından yapılır." İlavesi yapılmıştır.
674 sayılı KHK’nın 39. Maddesiyle getirilen düzenleme ile belediye veya bağlı idarelerde; hizmetlerin aksatılmasının terör veya şiddet olaylarıyla mücadeleyi olumsuz etkilediğinin veya etkileyeceğinin valilik tarafından belirlenmesi halinde sulh hukuk mahkemesi tarafından bir tespit yapılmasına gerek olmadan doğrudan idari bir tespitle belediye hizmetlerini Vali, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı, il özel idaresi veya kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla yapar veya yaptırabilir.
Anayasa Mahkemesi kararına göre belediye hizmetlerinin aksatılmasında 674 sayılı KHK’nın 35. maddesi uygulanamaz, uygulamanın 39. maddeye göre yapılması gerekir.Başka bir deyişle belediye hizmetlerinin aksaması halinde 5393 sayılı Belediye Kanunun 57. Maddesinde yer alan düzenleme uygulanacaktır.
3.674 sayılı KHK ile Merkezi İdareye Tanınan İkame Yetkisi
İdari vesayet yetkisi yerel yönetimler açısından anayasal açıdan tanınmış fakat denetimin hukukilik denetimi ya da yerindelik denetimi hususunda yapılıp yapılmayacağı açıkça belirtilmemiştir. Söz konusu yetkinin sınırlarının belirlenmesi kanun koyucuya bırakılmıştır. Dolayısıyla, kanun koyucunun merkezi idareye, yerindelik denetimini de içeren bir idari vesayet yetkisi tanıması durumunda anayasamıza aykırı bir durum ortaya çıkmayacaktır. Anayasa Mahkemesi de, bu söylenenleri destekler nitelikte, merkezi idarenin yerindelik denetimini de içerecek şekilde idari vesayet yetkisini kullanması yönünde çok sayıda karar vermiştir. 2007 tarihli bir kararında Anayasa Mahkemesi, merkezi idareye tanınmış olan idari vesayet yetkisinin yerindelik denetimini de içerebileceğini kabul etmiştir . (Tekinsoy ,2011:515)
Anayasa Mahkemesi 2010 tarihli kararlarında yerindelik denetimine ilişkin içtihadında bir adım daha ileri giderek; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisinin kullanımının yasa koyucunun takdirinde olmadığı ve idari vesayet yetkisinin hukuka uygunluk denetimi yanında yerindelik denetimini de içerdiği gerekçeleriyle, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nda yer alan ve merkezi idarenin idari vesayet yetkisini sadece hukuka uygunluk denetimi ile sınırlayan düzenlemelerin iptaline karar vermiştir. Ancak, merkezi idarenin idari vesayet yetkisini kullanırken yerel yönetimin yerine geçerek bizzat işlem yapması normal şartlar altında mümkün değildir. Çünkü, idari vesayet yetkisi, kural olarak merkezi idarenin ikame yetkisi kullanmasını içermemektedir. Dolayısıyla, merkezi idare söz konusu ikame yetkisini, ancak denetimi altında bulunan kurumun gecikmesini ve ihmalini gidermenin zaruri olduğu durumlarda kullanabilir.
Anayasa Mahkemesi de bir kararında ; yerel yönetimlerin görevlerini ifadan kaçınmaları ya da kamu yararını olumsuz etkileyecek surette gecikmeleri söz konusu olduğunda, anayasal ölçütlere uyularak, sınırları ve içeriği kanunla belirlenerek ikame yetkisinin kullanılabileceğini hüküm altına almıştır.Böyle bir yetkinin kullanılmasıyla birlikte, merkezi idare tamamen yerel yönetim biriminin yerine geçmektedir .(Karaaslan, 2007:260)
674 sayılı KHK’nın 35 ve 39. maddesi ile Valililiğe ve ilgili Bakanlığa tanınmış olan yetki de, idari vesayet yetkisinin ikame yetkisi olarak kullanılmasından ibarettir.Söz konusu hüküm ile, merkezi idare, belediyenin yerine geçerek hizmet yerine getirebilme yetkisine sahip olmuştur ki; bu yetki yerindelik denetimini de kapsayan çok güçlü bir idari vesayet yetkisidir.Anayasa Mahkemesi 2013 tarihli kararda; “Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmektedir.
Vesayet makamlarınca bu yetki yerinden yönetim kuruluşunun işlemlerini iptal, onama, erteleme, izin verme, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme şeklinde kullanılabileceği gibi bunların organlarının kararlarına karşı idari yargı mercilerinde dava açma yetkisi şeklinde de kullanılabilir. Buna karşılık vesayet yetkisi kural olarak merkezî idareye, yerinden yönetim kuruluşları yerine geçerek icrai karar alma yetkisi vermez. Ancak, Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulandığı gibi yerinden yönetim kuruluşlarının kanunla kendilerine verilen görevleri hiç yapmaması veya kanunun öngördüğü şekilde yapmaması gibi kamu yararının zorunlu kıldığı durumlarda kanunla öngörülmek kaydıyla, merkezî idareye yerinden yönetim kuruluşunun yerine geçerek karar alma yetkisi tanınabilir. "(E: 2013/19 K: 2013/100 T 12.9.2013 Resmi Gazete : 18 Eylül 2014- 29123)"
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartının, vesayet denetimine ilişkin olan 8. maddesinin 1. ve 2. fıkraları hükümleri merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki denetimi ile ilgili olarak sadece hukuka uygunluk denetimini kabul etmekte ve yerindelik denetimine izin vermemektedir. Bu hükmün ülkemizdeki uygulamasına baktığımızda ise; anayasamızın 127. maddesinin 5. fıkrası hükmü yerindelik denetimine de izin vermektedir. Bu kapsamda bir değerlendirme yapıldığında, Valiliğin veya ilgili bakanlığın belediye hizmetlerinin ciddi bir şekilde aksamış olduğu durumda kullandığı idari vesayet yetkisi Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartı ile uyumlu mudur?
Her ne kadar merkezi idareye verilmiş olan ikame yetkisi özerklikle bağdaşır nitelikte gözükmese de da, kamu hizmetlerinin idare tarafından yerine getirilmesi mecburiyeti ve kamu yararı hususları göz önüne alındığında; zorunlu durumlarda merkezi idarenin ikame yetkisini kullanması gerekli olabilmektedir.(Bayındır, 2007:204) Yerel yönetimlerin kamu yararını ciddi şekilde etkileyen fiillerde bulunmaları ya da görevlerini yapmamaları, merkezi idarenin yerindelik denetimini de içeren idari vesayet yetkisinin kullanılmasının haklılığını ortaya koymaktadır Böyle bir durumda, yerel özerkliğin top yekün ortadan kalkacağını söylemek doğru olmayacaktır (İsbir, 2010:1593)
Sonuç
Hizmetlerini halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede bozacak ölçüde aksatan bir belediyenin hukukun üstünlüğüne aykırı davrandığı hususunda şüphe yoktur. Dolayısıyla; bu açıdan 35 ve 39. madde hükümleri, salt yerindelik denetimini de içeren bir idari vesayet yetkisini öngördüğü için Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na aykırı bir düzenlemedir denilemez. Burada önemli olan, merkezi idarenin ikame yetkisini kullanırken, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartı’nın amacına uygun şekilde, yerel yönetimlerin özerkliği ve yerel halkın menfaatleri arasındaki dengeyi iyi kurabilmesidir.
Hizmetlerde bir aksama olup olmadığının tespiti hususunda yetkinin valilik ve bakanlıklara bırakılması bu hizmet alanlarının merkezin dolayısıyla siyasetin tam etkisine açılacağı bu durumun ise idarenin tarafsız ve hizmet gerekleri yani kamu yararına uygun hizmet yürütmesi bakımından ciddi olumsuzluklara sebep olacağı açıktır. (Karaslan, 2013:151) Getirilen bu hükmün zikredilen olumsuzluklara sebep olmaması için en azından hizmetlerde aksama olup olmadığı hususundaki tespitin mahkemeler tarafından yapılması suretiyle işaret edilen olumsuzlukların en aza indirilebilmesi mümkündür.
Kaynakça
Açıkgöz,Eşref (2007) Yeni Düzenlemeler eşliğinde Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik ve Mali Tevzin ,Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Yüksek Lisans Tezi, 128 sayfa, Eylül 2007 s.67
Bayındır, Savaş (2007) Muhammed: İdari Denetim Olarak idari Vesayet, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2007.
Boztepe, Mehmet (2014), “Anayasa Mahkemesi Kararları ışığında Yerel Yönetimlerin Meclis Kararları Üzerinde Vesayet Denetimi”,Akademik Araştırmalar ve Çalışmalar Dergisi , S:10, s.94-110.
Çelik,Lamih ve Altıparmak,Cüneyd (2014),Hukuki Açıdan 100 soruda Yeni Büyükşehir Belediye Modeli,Seçkin Yayınları,Ankara.
Erençin Arif (2006), “Belediye Görevleri Üzerine Bir İnceleme”, Çağdaş Yerel Yönetimler, C:15, S:1, s. 22.
Gözler, Kemal , Kaplan, Gürsel (2013) İdare Hukuku Dersleri, B. 14, Bursa
Gözübüyük, A. Şeref , Tan, Turgut(2011) idare Hukuku Cilt I Genel Esaslar, B. Güncelleştirilmiş 8, Ankara
İsbir, Begüm (2010) “Temsili Demokrasi Anlayışına Göre Yerel Yönetimlerde Özerklik”, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C: 11, Özel S. s. 1571-1599.
Karaaslan,Mehmet (2013)” Nasıl Bir Yerel Yönetim? 6360 sayılı Kanun Üzerine Bir Değerlendirme,” Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C: 17-18, S: 26-27-28-29,s.123-162.
Karaaslan ,Mehmet (2007) Türkiye’de Yerel Yönetimler Reformu Bağlamında Yerel Yönetimlerin Özerkliği ve Denetimi, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,
Şensoy, Barış (2010) Yerel Özerlik ve Yerel Yönetimler Üzerindeki İdari Vesayet, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,
|
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"674 Sayılı Khk Kapsamında Belediye Hizmetlerinin Aksadığının Tespiti" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Av.M.Lamih Çelik'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
|
|
674 Sayılı Khk Kapsamında Belediye Hizmetlerinin Aksadığının Tespiti
