AVRUPA KONSEYİNCE ADALET HİZMETLERİNİN ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI İÇİN ÖNGÖRÜLEN TEDBİRLER
Yrd.Doç.Dr. Mustafa ÖZBEK*,**
İnceleme Plânı
Giriş
§ 1. Genel Olarak Medenî Yargı Sistemlerinde Reform Hareketleri
A) Adalete Erişimin Kolaylaştırılması
B) Yargılama Giderlerinin Yüksek Olmasının ve Yargılamanın Gecikmesinin Nedenleri
C) Adalet Reformu Hareketine Karşı Direnişler
§ 2. Avrupa Konseyinde Adalet Hizmetlerinin Etkinliği ve Hukuk Devleti Alanında Yapılan Çalışmalar
A) Genel Çalışmalar
B) Adalet Sisteminin İşlevselliği
C) Adalet Hizmetlerinin Etkinliği
§ 3. Avrupa Konseyine Üye Olan Ülkelerdeki Durum
A) Genel Durum
B) Ankete Verilen Cevaplar
C) Küçük Adlî Sorunlar
D) Adalet Hizmetlerinin İşleyişindeki Gecikmeye Karşı Alınabilecek Tedbirler
§ 4. Adalet Hizmetlerinin Etkinliğinin Artırılması İçin Önerilen Tedbirler
A) Uyuşmazlıkları Önleyici Nitelikteki Tedbirler
B) Arabuluculuk ve Uzlaştırma
I- Arabuluculuk
II- Uzlaştırma
III- Fransa’da Arabuluculuk ve Uzlaştırma Uygulaması
1) Fransa’da ADR Hakkındaki Gelişmeler
2) ADR’nin Fransız Hukukundaki Etkisi
3) ADR Kuruluşları İçin Uygulamaya Yönelik Düşünceler
a) Süre Konuları
b) Uyuşmazlık Çözüm Sürecine Kusurlu Olarak Katılmama Hâlinde Öngörülen Müeyyideler
c) Fransa’da ADR Üzerine Çalışan Kurumlar
d) ADR ve Uzlaşma Anlaşması (Sulh Sözleşmesi)
e) Fransız Hukukunda ADR ve Tahkimin Yeri
IV- Norveç’te Arabuluculuk ve Uzlaştırma Uygulaması
§ 5. Adalet Yönetimi
A) Mahkemelerin Etkin Yönetimi
I- Genel Olarak
II- Norveç Uygulaması
1) Mahkemelere Geniş Yetki Verilmesi ve Modern Malî Yönetim
2) Mahkemelerde Bağımsız İdarî Hizmet Birimlerinin Kurulması
3) Mahkemelerin Kısımlara Göre Örgütlenmesi
4) Eğitim Programları ve Mahkeme Başkanları ile İdarî Personelin Yeteneklerini Artırmak için Alınacak Diğer Tedbirler
5) Çağdaş Bilgi Teknolojisinin ve Bu Sistemlerin Yönetimi için Eğitim Programlarının Uygulanması
6) İzleme ve Gözleme Sistemleri
B) Masraflar
C) Adalet Yönetiminde Savcıların Rolü
§ 6. Yargı Kurumları
A) Mahkemelerde Tek Hâkim Kullanılması
I- Ortak HukukSistemindeki Görüşler
II- Kıta Avrupası Hukuk Sistemindeki Görüşler
B) Yargısal Faaliyetlerin Denetimi
C) Hâkimlerin Adaylık ve Meslek İçi Eğitimi
D) Meslek Dışı Adlî Memurlar
E) Geçici Hâkimler
F) Belirli Adlî Görevlerin Yeterli Hukuk Eğitimi Almış Kişilere ve Adlî Olmayan Görevlerin Mahkeme Kâtiplerine Verilmesi
§ 7. Medenî Usul Hukuku
A) Davaların Mahkemece Yönetimi Konusunda Özel Hükümler Öngörülmesi
B) Dava Yönetiminde Adlî Kontrolün Genişletilmesi
C) Duruşma Tarihlerinin Sabitlenmesi
D) Bilirkişiler
E) Kısaltılmış Yargılama Usulleri
I- Genel Olarak
II- Fransız Uygulaması
1) Acil Konularda Hızlı Yargılama Usulleri
2) Mevcut Durumun Eski Hâline Getirilmesi İçin Hızlı Yargılama Usulleri
3) Avans Ödemeleri İçin Hızlı Yargılama Usulleri
F) Hızlandırılmış Usuller
I- Genel Olarak
II- İrlanda Uygulaması
III- Malta Uygulaması
III- Birleşik Krallık (İngiltere ve Galler) Uygulaması
G) Sınıf Davaları (Grup Davaları, Toplu Davalar ve Temsilî Davalar)
H) Davaların Aşırı Uzaması Hâlinde Kişilere Tazminat Ödenmesi
J) Özel Mahkemeler ve Özel Yargılama Usulleri
I- Ticaret Mahkemeleri
II- Ticarî Yargılama Usulleri
K) Temyiz Süreci
L) İcra Usulü
I- İcra Memurlarının İşlevi
II- Yabancı Mahkeme Karalarının Tenfizi
III- Uluslararası Adlî Yardımlaşma
Sonuç
Giriş
Hukuk devleti (Rule of Law) ilkesinin temel koşullarından biri de, adalet sisteminin etkili bir şekilde yönetilmesidir. Bireylerin haklarını esas alan bir hukuk sistemi, etkin bir şekilde çalışmadığı takdirde faydasız olacaktır. Devlet, bireylerin adalet sisteminin yönetimine ilişkin haklarını korumalıdır.
Bireylerin sahip oldukları hakların, farklı ülkelerdeki korunma derecelerinin mukayese edilmesi, bu hakların eşit düzeyde tanınmasını sağlar, gelişimini kolaylaştırır ve ticarî işletmelerin hukukî güvenliğe sahip bir ortam içinde çalışmasını mümkün kılar. Buna karşılık, hukukî korumanın ve adalet yönetiminin etkinliğinin yetersiz olması, ticarî işletmelerin yatırım yapma konusundaki tercihlerini olumsuz etkiler ve adlî faaliyetleri daha az etkin olan ülkelerin zarar görmesine yol açar. Bundan başka mahkemeler, yargısal korunmaya yönelik olarak yargı sisteminden olan beklentileri karşılayamaz. Hukuk ve adalet sisteminin işlevselliğine ilişkin sorunlar, temel insan haklarının özüyle ilgili tartışmalar doğurur ve yetersiz bir yargı sistemi, vatandaşların adalete olan inancını zedeler.
Ekonomik ve toplumsal gelişmenin büyük olduğu bütün ülkelerde, yargının iyileştirilmesi için giderek artan bir ihtiyaç görülmektedir. Sınırlı kaynaklar ve karmaşık usuller, adalete erişimde sorunların artmasına yol açar ve sonuçta adalet ihtiyacının karşılanması gecikir. Bu gecikme, insan haklarının hukukî yönden etkili bir şekilde korunmasını zayıflatan bir etken hâline gelir.
Yargı sisteminin etkinliğinin artırılması ihtiyacı, belirli sorunların sonucu olarak ortaya çıkmadığı takdirde olumsuz bir durum değildir. Tam tersine bu durum, bireysel hak ve özgürlüklerin yargı aracılığıyla korunmasının olduğu kadar, bu hakların genişletilmesinin de bir göstergesidir. Bunun bir örneği, tüketicilerin haklarının korunması için yakın zamanlarda alınan tedbirlerdir.
Davaların geleneksel (mücadeleci) çözüm yöntemleri, özellikle özel hukuk alanında, uyuşmazlıkları çözmede ve kişileri tatmin etmede tek başına yetersiz kalmaktadır.
Avrupa Konseyi tarafından, üye ülkelerde mümkün olduğu kadar etkin bir adalet sisteminin oluşturulması için harcanan çabaların desteklenmesi, bu konuya özel önem verildiğini ve İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesiyle Avrupa Konseyinin diğer belgelerinde açıklanan demokratik bir yönetim şeklinin ve insan onuruna saygıdan kaynaklanan bir anlayışın benimsendiğini göstermektedir.
Adalet hizmetlerinin etkinliği konusu, sadece bazı ilkeler tespit etmek yoluyla tartışılmaz; aynı zamanda, hukukî koruma elde etmek için gerekli olan usuller üzerinde de durulmalıdır. Bu amaçla hareket eden Adaletin Etkinliği Hakkında Uzmanlar Komitesi ve onun Çalışma Grubu, daha etkili bir adalet sistemine ulaşılması için alınabilecek tedbirlerle ilgili bir rapor hazırlamıştır[1].
Bu rapor, Uzmanlar Komitesinin oluşumu ve Komitede görev alan uzmanların alanları nedeniyle, hukuk davaları ve idarî davalar üzerinde yoğunlaşmıştır. Bununla beraber, adalet hizmetlerinin daha etkin kılınabilmesi için Komitece önerilen tedbirlerden bazıları, genel nitelikte olmaları sebebiyle ceza yargısı sistemi hakkında da kullanılabilir. Örneğin, uyuşmazlıkların dostane çözümünün teşvikiyle ilgili öneriler (ceza uyuşmazlıklarında arabuluculuk veya uzlaştırma) ve özellikle adalet yönetimi ve mahkemelerin örgütlenmesiyle ilgili bütün tedbirler bu niteliktedir. Ceza Sorunları Hakkında Avrupa Komitesi ise, ceza yargısının özel yönleriyle ilgili ayrı bir çalışma yapmanın daha uygun olacağını belirtmiştir.
Bu raporun amacı, Avrupa Konseyine üye olan ülkeler ve yargı sisteminin etkinliğini veya verimliliğini artırmak isteyen diğer ülkelerce kullanılabilecek kapsamlı görüşler oluşturmaktır. Rapor, ulusal hukuk sistemleri hakkında ayrıntılı bilgi veren bir metin olmadığı gibi, üye ülkelerin tümü tarafından benimsenmesi zorunlu olan bir uygulamayı da temsil etmemektedir.
Rapor, dört ana bölümden oluşmaktadır. Birinci bölüm, adalet ve hukuk devleti alanında Avrupa Konseyinin çalışmaları ve Uzmanlar Komitesinin İşlevi Hakkındaki genel gözlemlerle ilgilidir. İkinci bölüm, özet olarak Uzmanlar Komitesince hazırlanan anketin cevaplarını içermektedir. Raporun özünü oluşturan üçüncü bölüm, adalet sistemlerinin etkinliğinin artırılması için devletlere önerilen tedbirleri kapsamaktadır. Bu öneriler, önleyici tedbirler, arabuluculuk ve uzlaştırma, adalet yönetimi, yargı kurumları ve medenî usul hukukuyla ilgilidir. Nihayet dördüncü bölüm, raporun özetini ihtiva etmektedir[2].
Bu makalede, Adaletin Etkinliği Hakkında Uzmanlar Komitesinin hazırladığı rapor esas alınarak ve raporda yapılan tespitler ve ulaşılan sonuçlar tercüme edilerek, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için önerilen tedbirler incelenecek, çeşitli Avrupa ülkelerinde bu amaçla yapılan düzenlemelere değinilecek; böylece, ülkemizde yapılacak yasal düzenlemelere ışık tutulmaya çalışılacaktır.
§ 1. Genel Olarak Medenî Yargı Sistemlerinde Reform Hareketleri
Günümüzün modern toplumlarında mahkemeler, hukuk devletinin bel kemiği hâline gelmiş; gelişmiş ve refah düzeyine ulaşmış toplumlar için, varlığı zorunlu kurumsal düzenin temelini oluşturmuşlardır. Buna karşılık, dünyanın bir çok ülkesinde borçlar hukukundan, eşya hukukundan, aile hukukundan ve genel olarak özel hukukun tamamından doğan uyuşmazlıkların çözümü çok masraflı ve uzun zaman alır olmuş; bu durum da, bireylerin çoğunun mahkemelere ulaşmasını engelleyerek medenî yargı sistemine karşı duyulan kamu güveninin zedelenmesine yol açmıştır[3].
1999 yılında, Adrian A.S. Zuckerman’ın öncülüğünde bir araştırma yapılmıştır. Bu araştırmada, üç Ortak Hukuk sistemi (Common Law) ülkesinde (Avustralya, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri) ve on Kıta Avrupası hukuk sistemi (Civil Law) ülkesinde (Brezilya, Fransa, Almanya, Yunanistan, İtalya, Japonya, Hollanda, Portekiz, İspanya ve İsviçre), medenî yargı sisteminde karşılaşılan sorunlar ve yapılan reformlar incelenmiş, araştırma sonucunda hazırlanan raporlar, Zuckerman’ın editörlüğünü yaptığı, “Medenî Yargı Krizde” isimli kitapta toplanmıştır[4]. Bu ülkelerin tümü, adalet sisteminin işleyişinin düzeltilmesi için çalışmaların devam ettiğini bildirmiş; fakat ülkelerin çoğunda adalet reformlarının[5] geçmişi hayal kırıklığı uyandırmıştır. Uzun süreden beri tekrarlanan girişimlere rağmen, sorunların çözülmesinin zor olduğu ispatlanmıştır[6].
Araştırmadan çıkan gerçek, hukukçuların ekonomik menfaatlerinin, davaların masraflı olmasının ve uzun sürmesinin nedenlerinden biri olduğu ve bu menfaatlerin aşılmasının zor olduğudur. İkinci bir gerçek, hem Kıta Avrupası hem Ortak Hukuk sistemi ülkelerinin, avukatları ve müvekkillerini kontrol etmek için dava sürecinin yargısal kontrolüne giderek daha çok başvurmalarıdır. Üçüncü bir gerçek, yeni bir medenî usul hukuku teorisinin ortaya çıkmasıdır. Bu teoriye göre, bir uyuşmazlığın çözülmesi için tahsis edilen kaynaklar, uyuşmazlık konusu olan menfaatle (mal veya hakkın değeriyle) orantılı olmalı ve sistem çapında kaynaklar, bütün uyuşmazlıklara adil bir şekilde dağıtılmalıdır.
A) Adalete Erişimin Kolaylaştırılması
Araştırma yapılan bütün ülkelerde üzerinde en çok durulan konu adalete erişimdir[7] (access to justice). Mademki “adalet devletin temelidir”[8] (el adlü esâsül mülk), herkesin adalete erişebilmesi sağlanmalıdır. Adalete erişimde karşılaşılan engeller ve adalet sisteminin işleyişindeki aksaklıklar, doğrudan devlete karşı duyulan güveni zedeler. Herkesin eşit şekilde adalete erişebilmesinin gerekli olduğu günümüzde tartışmasız kabul edilse de, pek çok ülkede bu bir gerçekten ziyade ulaşılmak istenen bir idealdir. Bazı ülkelerde yargılama giderleri, çoğu kişinin mahkemelere erişimini engellemektedir. Fakir kişilere yardım etmek amacıyla oluşturulan kamu fonları ciddî sorunlarla karşılaşmakta veya yetersiz kalmaktadır.
Bunun yakın zamanlardaki en önemli örneği, fakirler için emsallerinden çok daha gelişmiş düzenlemeler öngören İngiliz hukukunda yaşanmıştır. İngiltere’de fakir kişilere de zenginlere sunulanlarla aynı standartlarda bir hukuk hizmeti sunulmuş; fakat, avukatlara davanın sonucuna bakılmaksızın saate göre ücret ödenen ve ücrette üst sınır olmayan bir sistemde oluşturulan adlî yardım imkânı, masrafların artmasına yol açmıştır. Daha sonra alınan tedbirlerin, adlî yardım için gerekli olan koşulları daha da sıkılaştırmasına rağmen, ortaya çıkan malî yükün kaldırılamayacağı açıkça anlaşılmıştır.
Son zamanlarda yapılan yasal düzenlemeyle, adlî yardım imkânının parasal taleplerin çoğunda kullanılması engellenerek, adlî yardıma başvurma hakkı büyük ölçüde kısıtlanmıştır. Bu tür talepleri olan kişiler, “sadece müvekkili davasını kazandığı zaman avukata ücret ödeneceği” anlayışıyla kendilerini temsil etmek isteyen avukatlar bulmak zorunda kalmışlardır[9]. Benzer şekilde, Avustralya’da da adlî yardımın kullanılma imkânı önemli ölçüde sınırlanmıştır. Birleşik Devletler’de kamu fonlarıyla finanse edilen hukuk davaları sınırlı ve dağınıktır. Birleşik Devletler sistemi, fakir kişileri, bir kamu hizmeti görerek kendilerini ücretsiz temsil etmeye veya davanın kazanılma ihtimaline göre ücret almaya istekli avukatlar bulmaya zorlamaktadır.
Adlî yardım imkânı, Kıta Avrupası hukuk sistemi yargılamasında daha da kötüdür. İtalya’da adlî yardımdan yararlanmak çok zordur. Yunanistan, Portekiz ve İspanya’da fakirlere hukukî danışmanlık yapan avukatlar o kadar düşük ücret almaktadırlar ki, kamu fonlarıyla karşılanan hukuk hizmetleri yetersiz ve hatta kullanılamaz niteliktedir. Sadece Almanya ve Hollanda’da iyi işleyen sistemler bulunmaktadır. Bu ülkelerde yargılama giderleri ve davaların çözülme süresi de makul olup, nispeten daha yüksek bir kamu tatmini söz konusudur.
B) Yargılama Giderlerinin Yüksek Olmasının ve Yargılamanın Gecikmesinin Nedenleri
Adalete erişim hakkının kullanılması, yargılama giderlerinden doğrudan etkilenmektedir[10]. Bu konuda Ortak Hukuk sistemi ülkeleriyle Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkeleri arasında önemli bir farklılık vardır. Ortak Hukuk sistemi ülkelerinde yargılama giderleri çok daha yüksek olup, masrafların uyuşmazlık konusu olan hak veya alacağın değerini aşma olasılığı bulunmakta ve hatta masraflar büyük bir farkla bu miktardan fazla olabilmektedir. Bu kadar yüksek miktardaki masraflar Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkelerinde pek görülmemektedir; fakat, bazı Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkelerinde (Brezilya, İtalya) davaların çözülmesindeki gecikmeden kaynaklanan sorunlar da, Ortak Hukuk sistemi ülkelerinde bulunmamaktadır. Böylece, çoğu ülkede dava yolunun kullanışlılığı ve verimliliği, dava yoluna başvurmayı engelleyen yargılama giderleri ve dava yolunun uzun sürmesi nedeniyle zarar görmektedir. Ülkelerin çoğunda yargılama usulleri oldukça karmaşıktır. Bu ülkelerdeki yargılama usulü kurallarının karmaşıklığı birbirinden farklı olsa da, aynı sonuca ulaşılması şaşırtıcıdır. Ortak Hukuk sistemi ülkeleriyle Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkelerindeki yargılama usulü kuralları arasında derin bir ayrılık bulunduğunun sanılmasına rağmen, yapısal farklılıklar son derece sınırlıdır.
Bütün hukuk sistemleri, usul hukukunun temel ilkelerine dayanır. Talep sahipleri (davacılar) dava sürecini başlatırken, taleplerinin dayanağı olan maddî vakıaları (dava sebebini) açıklamak zorundadırlar. Davalılar, talep sahiplerinin iddialarını kabul veya inkâr ederek davaya cevap verirler. Bu yolla, taraflar arasında uyuşmazlık konusu olan hususlar tespit edilmiş olur. Delillerin toplanmasına ve sunulmasına ilişkin temel usullerde farklılık olmasına rağmen, temel yargılama usulü fazla karmaşık değildir. Bu usul, mahkemenin tanıklardan, dava dosyasındaki belgelerden, bilirkişilerden ve taraflardan gerekli bilgiyi elde etmesine ilişkin bazı yöntemlerden oluşur.
Üzerinde araştırma yapılan hukuk usulü kanunlarının temel yapısının basitliğine rağmen, çoğu sistemde hukuk yargılaması tarafları sıkıntıya sokacak ölçüde karmaşık ve uzundur. Bu durumun nedenleri her sistemde farklıdır. Brezilya ve Japonya gibi ülkelerde yargılama usulü o kadar çağ dışı kurallarla düzenlenmiştir ki, hukuk yargılaması çok sayıda kuraldan oluşan karmaşık bir sistem hâline gelmiştir. İngiltere ise tam tersine, basit kurallara sahiptir. Buna karşılık hukuk yargılaması, zamanaşımı sürelerine veya diğer usulî kurallara uyulup uyulmadığı gibi teknik konulara ilişkin geçici veya ek davalarla tıkanmaktadır. Yargılama usullerinin karmaşıklığının nedeni ne olursa olsun bu durum, yüksek yargılama giderlerinin ve davaların uzamasının temel nedenlerinden biridir[11].
Yargılama hukuku kuralları çoğunlukla karmaşık düzenlemeler içermezler; bu nedenle, karmaşık kuralların veya yargılama usullerinin nedenleri başka noktalarda aranmalıdır. Bu nedenleri, araştırma konusu olan ülkelerden alınan ulusal raporlarda bulmak mümkündür. İlk neden, taraflardan birinin davayı uzatmakta menfaati olmasıdır. Davalılar, borçlu oldukları miktarı ödemeyi geciktirmek isteyebilirler veya taraflar, yargılamayı karmaşıklaştırmak ve daha masraflı hâle getirmek suretiyle, hasım tarafı davadan yıldırmayı ya da en azından menfaatine uygun olmayan bir çözümü kabul etmeye zorlamayı umabilirler.
İkinci neden, hukukçuların karmaşık ve uzun bir dava sürecindeki ekonomik menfaatlerinden kaynaklanmaktadır[12]. İngiltere’de ve diğer Ortak Hukuk sistemi ülkelerinde avukatlara, üst sınırı olmaksızın ve avukatların davayı kazanmasına veya kaybetmesine bakılmaksızın, saate göre ücret ödenmektedir. Böyle bir sistemde avukatların, karmaşık ve uzun davalarda ekonomik menfaati bulunmaktadır; çünkü avukatlar, ne kadar çok yargısal faaliyet yapılırsa o kadar çok para kazanacaktır[13]. İngiltere gibi, Birleşik Devletler’de de avukatların, uyuşmazlık çözüm sürecini uzattığına ve masrafları artırdığına dair şikâyetler vardır. Birleşik Devletler’de çok sayıda avukat olduğu, avukatların reformları engellediği, meslek etiğinin gelişiminin yavaş olduğu, avukatların kendi menfaatleri üzerinde yoğunlaşarak, yapılan değişikliklerin maddî menfaatlerini nasıl etkileyeceğini hesapladıkları ve toplumsal bilince sahip olmadıkları belirtilmektedir[14].
İngiltere’de, dava konusu olan miktarın düşük olduğu basit uyuşmazlıklarda bile, tarafların ödeyecekleri yargılama giderleri, uyuşmazlık konusu olan mal veya hakkın değerini aşabilmektedir. Bunun sonucunda, kamu fonlarınca karşılanan adlî yardım giderleri artarken, adlî yardımın kullanılma imkânı kısıtlanmakta ve dava sayısı düşmektedir. Bunun tam tersine İtalya’da, yargılama giderleri ortalama düzeydedir; fakat avukatlar, davaların çoğunu uzatmak suretiyle bu giderleri artırmakta, bu da kişilerin taleplerine ulaşmada gecikmelerine yol açmaktadır. Medenî yargının en iyi işlediği ülkelerden biri olan Almanya’da bile, avukatların ekonomik çıkarları dava sürecini etkilemektedir.
C) Adalet Reformu Hareketine Karşı Direnişler
Araştırma yapılan ülkelerin tümünde hukukçular, kendilerinin ekonomik menfaatlerini tehdit eden reform hareketine karşı güçlü bir direniş göstermektedirler. Bazı ülkelerde reformlar engellenirken, bazılarında reformlara zarar verilerek, reformların başarısız olmasına yol açılmaktadır. Bu nedenle, hukukçuların işbirliği olmadan adalet reformlarının başarılı olması mümkün görünmemekte ve yenilikler hukukçuların menfaatini tehdit ettiğinde bu işbirliği sağlanamamaktadır.
Bu engel nedeniyle yasama organlarının çoğu, hukukçuların ekonomik menfaatlerini doğrudan zedelemekten kaçınan yöntemleri tercih etmektedirler. Bu yöntemler, davaların karmaşıklığının, masraflarının ve çözülme süresinin artmasının önlenmesi amacıyla, avukatların ve müvekkillerinin dava yolu üzerindeki kontrolünü sınırlamayı öngörmektedir. Günümüzde, genel olarak bütün hukuk sistemlerinde, dava süreci üzerindeki yargısal kontrolü artırma ve tarafların tasarruf serbestisini kısıtlama eğilimi mevcuttur[15]. Ortak Hukuk sistemi ülkeleri arasında Amerika Birleşik Devletleri’nin öncülük ettiği bu eğilim, Avustralya ve İngiltere’de de görülmektedir[16]. Bu ülkelerde hâkimlere, dava süreci üzerinde ve yargılamanın devamında, önceden tanınmamış yetkiler verilmektedir. Ortak Hukuk sistemleri aynı zamanda, tanık beyanları ve iddia ve savunmaya ilişkin sözlü beyanlar yerine, yazılı belgelere giderek daha çok önem vermektedir. Bunun nedeni, yargılama üzerinde kontrole sahip olmak isteyen hâkimlerin, yargılama sırasında ortaya koyulacak olan iddialar, vakıalar ve deliller hakkında davanın başında bilgi edinmelerinin gerekli olmasıdır.
Mahkemenin dava süreci üzerindeki kontrol ve tasarruf yetkisindeki artış Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkelerinde de görülmektedir. Fransa, İtalya, Portekiz, İspanya ve hatta Almanya ve Japonya, dava süreci üzerinde mahkemenin kontrolünün artırıldığı ülkeler arasındadır. Bu ülkelerde hâkim olan düşünceye göre, dava süreci etkin ve işlevsel bir şekilde yürütülmek isteniyorsa, taraflarca ve tarafların avukatlarınca değil mahkemece yönetilmelidir[17].
Bir davada sadece yargılama yapan hâkimlerin değil; fakat aynı zamanda, davayı yöneten hâkimlerin bulunması için bir dava yönetim teorisine, yani yeni bir usul hukuku teorisine ihtiyaç bulunmaktadır[18]. Bu yeni teorinin en açık ve ayrıntılı düzenlemesini, İngiltere’nin yeni Hukuk Usulü Kurallarında (Civil Procedure Rules) görmek mümkündür. Bu kurallar şu iki temel düşünceye dayanmaktadır: “Ölçülülük” (orantılılık, proportionality) ve “kaynakların adil dağılımı” (fair allocation of resources).
Buna göre, ortaya çıkan bir uyuşmazlığı çözmek için kabul edilen yargılama usulü, uyuşmazlığın değeri, önemi ve karmaşıklığıyla orantılı olmalıdır[19]. Böylece örneğin, ufak miktarlı veya basit uyuşmazlıklar, mahkeme kaynaklarını daha az tüketen, daha basit ve hızlı usuller kullanılarak çözülebilir. Kaynakların adil dağılımı, adalet yönetimi için tahsis edilmiş olan sınırlı miktardaki kaynakların, sadece mahkemede dava açan taraflar için değil, adalete erişmeye ihtiyacı olan herkes arasında adil biçimde dağıtılmasını gerektirir. Mahkemelerde sıra bekleyen kişilere gecikmeden hizmet verilebilmesi için, mahkemelerdeki iş yükünün azaltılması ve mahkemelerin önlerindeki davalara harcadığı zamanın sınırlanması gereklidir.
Ölçülülük ve kaynakların adil dağılımı ilkeleri, hem Ortak Hukuk hem Kıta Avrupası hukuk sisteminde giderek yaygınlaşmaktadır. Bu yeni yaklaşım aynı zamanda, her usul sisteminin, doğru kararlar vermek için kullanılan yöntemler ve yargılama süresi ve giderleri arasında kurması gereken dengenin yeniden değerlendirilmesini gerektirmektedir. Medenî yargı sistemindeki düzelmelerin farklı öncelikler gerektirebileceği ve yeni fedakârlıkları zorunlu kılacağı giderek daha çok anlaşılmaktadır[20].
Örneğin, Kıta Avrupası hukuk sistemine dahil olan ülkelerin çoğu, yeniden yargılama yapılması yoluyla istinafa başvurma hakkını tanımakta; böylece, dava hakkında yeni bir duruşma yapılmaktadır. İstinaf yoluna başvurma hakkı, hatalı karar verilmesi ihtimalini azaltmak amacıyla ek bir yargılama aşaması oluşturma isteğini yansıtmaktadır[21]. Gerçekten bu sistemlerde, hata yapmaktan kaçınmak için, istinaf yolu tüketilmeden hükmün icrası mümkün değildir[22]. Buna karşılık, ülkelerin bazıları, bu gibi düzenlemeleri menfaat ve zaman yönünden tekrar değerlendirmektedir. Günümüzdeki eğilim, istinaf taleplerinin ya mahkemenin uygun bulmasına bağlanması ya da istinaf incelemesinin hukukî konularla sınırlanması şeklindedir[23].
Araştırma yapılan ülkeler arasında olan Almanya ve Hollanda, bu yeni yaklaşımın en başarılı örneğini oluşturmaktadır; çünkü her iki ülke de bu konuda teşvik edici tedbirler almıştır. Her iki ülkede de dava yolu süratlidir ve makul düzeyde masraf gerektirmektedir. Almanya’da bu durum, yargılama giderleri üzerinde devlet kontrolü oluşturulması yoluyla sağlanmış ve bu giderler, uyuşmazlığın değerinin ufak bir kısmı esas alınarak sabitlenmiştir. Hollanda’da ise bu başarıya, hukuk hizmetlerinin avukat olmayan kişilerin de rekabetine açılmasıyla ulaşılmıştır.
Ülkelerin pek çoğu ümitlerini, mahkeme kaynaklarının daha iyi kullanılması imkânı sunan, hukuk yargılamasında mahkeme yönetimine (court management) bağlamıştır. Bu durum, hukuk yargılamasının daha ucuz olması, adalet sisteminin işleyişinin düzelmesi ve yargıdaki gecikmenin önlemesi için katkıda bulunsa bile, hukukçuların dava yolunu uzatmakta ve karmaşıklaştırmakta menfaati bulundukça adalet reformlarının başarılı olması oldukça zordur[24].
§ 2. Avrupa Konseyinde Adalet Hizmetlerinin Etkinliği ve Hukuk Devleti Alanında Yapılan Çalışmalar
A) Genel Çalışmalar
Adalet ve hukuk devleti, Avrupa Konseyinin çalışmalarının özünü oluşturmaktadır. Bu konu yıllar boyunca, hukuk alanında Avrupa Konseyinin yürüttüğü hükûmetler arası faaliyetlerin kapsamında birçok kez işlenmiştir. Avrupa Adalet Bakanları Konferanslarında, adalet ve hukuk devletiyle ilgili çeşitli konular incelenmiştir. Özellikle, 20’nci Konferansın 1 Numaralı Kararında (Budapeşte 1996), yargı sisteminin adilliği ve etkinliğini geliştirmek ve haksız gecikmelerin önüne geçmek için alınabilecek tedbirler gösterilmiştir. Buna ilaveten, adalet sisteminin ve hukuk devletinin geliştirilmesi, Avrupa Konseyince Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri için oluşturulan işbirliği programlarının önemli bir parçası hâline gelmiştir.
İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesi şu hükmü içermektedir: “Herkes, hukukî hak ve yükümlülüklerinin veya aleyhindeki bir suç isnadının karara bağlanmasında, kanunen kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, makul bir süre içinde, adil ve alenî olarak yargılanma hakkına sahiptir”.
Bu hüküm, ideal bir ilke olarak gecikmeden ve adil bir şekilde yargılama yapılmasını kapsar. Adalet hizmeti, gecikmeden ve haksızlığa yol açmadan yerine getirilirse etkin olmuş demektir[25]. Avrupa Konseyinin bu konuyla ilgilenmesinin nedeni, davaların çok geç sonuçlanmasıyla ilgili olarak, hem Avrupa Komisyonunun hem İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin önüne getirilen konuların, 6’ncı maddedeki diğer koşullarla ilgili konulardan daha fazla olmasıdır[26].
Avrupa Konseyine üye olan ülkeler, uygun olan bütün davalarda adaletin gerçekleşmesini sağlarken, kişilerin adalete erişimini kolaylaştırmak amacıyla, yargılama usullerinin sadeleştirilmesinin gerekli olduğunu kabul etmektedirler[27].
Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin R (81) 7 sayılı Tavsiye Kararı, dostane uyuşmazlık çözüm yolları ve uzlaştırmanın kullanılması yanında, yargılamanın sadeleştirilmesini de teşvik etmektedir. Tavsiye Kararında, davaların daha hızlı görülmesini ve mahkeme kararlarının icrasını sağlayacak yöntemler gösterilmiştir. Tüketici uyuşmazlıkları veya aile uyuşmazlıkları gibi belirli türdeki uyuşmazlıklarda basit muhakeme usullerinin ve özel usullerin (special procedures) kullanılması gerektiği belirtilmiştir[28].
Bakanlar Komitesinin R (84) 5 sayılı Tavsiye Kararı, Devletlere, medenî yargılamayı iyileştirirken kabul edecekleri ilkeler konusunda örnek teşkil edecek bazı ilkeler içermektedir. Bu ilkeler şu şekildedir[29]:
- Duruşma sayısını sınırlamak ve davaların görülme hızını artırmak;
- Yargılama usulünü suistimal edenler için müeyyideler öngörmek;
- Mahkemeye aktif rol tanımak;
- Yazılı veya sözlü yargılama usulleri;
- Talepleri ve delilleri yargılamanın mümkün olan en erken aşamasında sunmak;
- Hükmün mümkün olduğu kadar çabuk verilmesi;
- Belirli davalarda çözüme ulaşmayı çabuklaştırmak için özel kurallar kabul etmek;
- Temyiz hakkını sınırlamak.
Bunlara ek olarak R (95) 5 sayılı Tavsiye Kararı, hukuk davalarında ve ticarî davalarda temyiz sistemlerinin ve usullerinin işleyişinin düzeltilmesi ve yargısal kontrol hakkıyla ilgilidir[30].
Mahkemelerin iş yükünün azaltılmasıyla ilgili tedbirler hakkındaki R (86) 12 sayılı Tavsiye Kararı, yargının giderek artan sayıdaki davalarla ve yargısal olmayan görevlerle başa çıkabilmesi için, yargıya gerekli kaynakların tahsis edilmesine ilaveten, üye ülkelerin hükûmetlerini, adlî politikalarının bir parçası olarak, uygun olan belirli tedbirleri almaya davet etmektedir[31].
Be tedbirler şu hususlarla ilgilidir:
- Uyuşmazlıkların dostane çözümünü teşvik etmek için kullanılabilecek tedbirler;
- Hâkimlere verilmiş yargısal olmayan görevlerin azaltılması;
- Belirli uyuşmazlıkların, özellikle küçük taleplerle ilgili olanların çözümü için yargı sisteminin dışında kuruluşlar kurmak;
- İlk derece mahkemesinin görevine giren davalardan uygun olanlarda tek hâkim kullanmak;
- Çeşitli mahkemeler arasında dengeli bir iş yükü dağılımı sağlamak[32].
İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesinde öngörülen, “herkesin, kanunen kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, makul bir süre içinde adil ve alenî yargılanmaya hakkı olduğu” ilkesinin kabulünden sonra, hâkimlerin bağımsızlığı, etkinliği ve işlevi hakkındaki R (94) 12 sayılı Tavsiye Kararı, yargı bağımsızlığını güvence altına alacak bazı temel ilkeleri düzenlemiştir. Örneğin hâkimlerin kararları, kanunen öngörülmüş bir temyiz yolu dışında herhangi bir yolla değiştirilmemelidir; hâkimlerin çalışma koşulları ve ödenekleri kanun güvencesinde olmalıdır; hâkimlerin görevleriyle ilgili bütün işlemler objektif ölçütlere dayanmalı ve hâkimlerin seçimi ve terfileri, onların nitelikleri, dürüstlükleri ve başarıları esas alınarak liyakat ilkesine göre yapılmalıdır. Hâkimler karar verirken bağımsız olmalı ve herhangi bir kişi ya da merciin baskısına, etkisine, tavsiyesine, tehdidine veya müdahalesine maruz kalmadan görev yapabilmelidirler.
Avrupa Konseyinin idare hukukuyla ilgili bazı Kararları da bulunmaktadır. Bu Kararlara, idarî mercilerin işlemleriyle ilgili kişilerin korunması hakkındaki (77) 31 sayılı Karar[33], idarî mercilerce takdir yetkisinin kullanılmasıyla ilgili (80) 2 sayılı Karar[34] ve çok sayıda kişiyi ilgilendiren idarî işlemler hakkındaki (87) 16 sayılı Karar[35] örnek olarak gösterilebilir. Bu Kararlar, bireylerin haklarını, özgürlüklerini veya menfaatlerini doğrudan etkileyen idarî işlemlere karşı, onların tasarrufundaki adil ve etkili yasal çareler olarak, üye Devletlerin yerine getirmeleri zorunlu olan öncelikleri içermektedir.
Buna ilaveten şu hususu da belirtmek gerekir ki, adalet hizmetlerinin etkinliğini artırmak için, yargı sürecinde görev alan herkesin aynı amaç doğrultusunda; yani adalet sisteminin etkili ve adil olarak işlemesi için çalışması zorunludur.
1989 yılından bu yana Avrupa Konseyinde, Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri için yasal işbirliği programları başlatılmıştır (“Demosthenes” programı ve 1993 yılında onun yasal parçası olan “Demo-Droit”-“Themis” programı). Bu programlar, 1998 yılında bütün üye ülkelere ve aday ülkelere açılmış ve 1999 yılında, “demokratik istikrarın geliştirilmesi ve güçlendirilmesi için faaliyetler (ADACS)” kapsamında, tek bir “yasal işbirliği programı” altında yeniden yapılandırılmıştır. Bu yeni oluşum, işbirliğinin niteliğini değiştirmemiş; fakat, ilgili ülkelerin değişen durumlarının ve önceliklerinin dikkate alınmasını sağlamış ve hükûmetler arası çalışma ile yasal işbirliği programları arasında birlikte çalışma azmi oluşturmuştur[36].
İşbirliği programları, bu programlardan yararlanan ülkelerin kurumsal, yasal ve idarî reformlarının sürdürülmesine yardımcı olmayı amaçlamaktadır. Bu programlar, aşağıda sayılan temel amaçları gerçekleştirmek için, ilgili ülkelerin yetkili mercileriyle birlikte çalışacaktır:
- Ülkenin özel ihtiyaçlarına ve niteliklerine uygun; fakat aynı zamanda, hukuk devletinin temel ilkeleriyle de uyumlu yasal düzenlemeler ve uygulama kuralları oluşturmak;
- Bu reformların, hukuk devletinin temel ilkelerine uygun olarak yerleşmesini sağlamak ve yasama organlarınca plânlandığı şekilde, aşağıda sayılan alanlarda yeni yasal düzenlemelerin uygulanmasında görev alacak olan, yargı sisteminin her düzeyindeki uygulamacılara eğitim verilmesinde yardımcı olmak. Bu alanlar şu şekilde sıralanabilir: Adalete erişim ve adalet hizmetlerinin etkinliği, yasal normlar, kişiler arasındaki ilişkilerin yasal olarak düzenlenmesi, suç sorunları ve kanunların icra edilmesi, idare hukuku ve idarî yargı, yabancılar ve vatandaşlar, bilim devrimi ve insanlığın yasal olarak korunması, medenî toplum. Avrupa Konseyi, bu programlar aracılığıyla 10 yıldan fazla bir süredir, üye ülkelerde yargı sisteminin işleyişinin düzeltilmesi kadar, hukuk devletinin oluşturulmasına da önemli bir katkıda bulunmuştur.
Yargı sistemine yönelik olarak belirlenen Avrupa standartlarının üye ülkelere yerleştirilmesi ve yargı sisteminin etkinliğinin artırılması amacıyla hareket eden Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, 2002 yılının Eylül ayında, Adaletin Etkinliğine İlişkin Avrupa Komisyonunu (the European Commission for the Efficiency of Justice, CEPEJ) kurmuştur. Bu Komisyon, yargının sorunları hakkında pragmatik çözümler üretmek için çalışmaktadır. Komisyon, Avrupa Konseyine üye olan 46 ülkenin uzmanlarından oluşmaktadır. Komisyonun Statüsünün 1’inci maddesine göre Komisyonun amaçları, herkesin ülkesinde haklarını etkin bir şekilde elde edebilmesi düşüncesiyle, üye ülkelerin yargı sistemlerinin etkinliğini ve işlevselliğini düzeltmek, bunu sonucunda vatandaşların adalet sistemine güvenini artırmak ve Avrupa Konseyinin adalet hizmetlerinin etkinliği ile ilgi uluslararası hukuk belgelerinin daha iyi uygulanmasını sağlamaktır. Konsey bu amaçla önemli araştırmalar yapmakta, istatistiğe dayalı kriterleri ve diğer değerlendirme yollarını kullanarak üye ülkelerin yargı sistemlerini incelemekte, mevcut sorunları belirleyerek üye ülkelerin ihtiyaçlarına uygun somut çözüm yolları önermektedir. Komisyon, yargı sistemlerini karşılaştırarak onların işleyişi hakkında bilgi alış verişinde bulunmaktadır. Yapılan bu mukayesenin amacı, adalet sisteminde kalite ve verimliliğin artırılmasıdır[37]. Bu konuda yapılan çalışmalar sonucunda hazırlanan rapor, Komisyon tarafından 2004 yılının Aralık ayında yayınlanmıştır.
B) Adalet Sisteminin İşlevselliği
Adalet sisteminin işleyişindeki aşırı gecikmeye yol açan sorunlar başlıca üç nedenden kaynaklanmaktadır:
- Adalet sisteminin kurumsal ve yapısal oluşumu;
- Mahkemelerin iş yükündeki artış ve davaların karmaşıklığı;
- Yargılama usulünün yetersizliği.
Adalet sisteminin işleyişindeki aşırı gecikmenin temel nedenleri, sistemin kurumsal ve yapısal oluşumundan doğmaktadır.
Öncelikle bu durum, insan kaynaklarının (hâkimlerin ve kalem personelinin), teknolojinin (bilgisayar donanımının) ve yargıya ayrılan bütçenin yetersizliğinin sonucudur.
Mahkemelerin iş yükü bundan başka, kısmen de olsa çeşitli ülkelerdeki ekonomik ve sosyal değişimin bir sonucu olarak, farklı alanlarda (örneğin tüketici hukuku, aile hukuku) yargıdan giderek daha çok talepte bulunulmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca, mahkemelerin iş yükündeki artışın diğer bir nedeni de, dava sayısındaki artışın ve sonuçta oluşan karmaşıklığın giderilmesinde hukukçuların, mahkemelerin ve idarî kaynakların yetersiz kalmasıdır[38].
Nihayet, gecikmenin başlıca usulî nedenleri, yargının istenilen düzeyde verimli çalışamaması (örneğin daha alt derecedeki mahkemelerde görülmesi gereken bir davanın üst derecedeki bir mahkemede görülmesi); dostane çözüm yollarının kullanılmasındaki zorluklar ve karar verme sürecinde hâkimlerin çok uzun zaman harcamasıdır.
Davaların makul sürede bitirilmesi için bu sorunların giderilerek davaların daha süratli görülmesi gereklidir. Davaların makul sürede bitirilmesi, adalet sisteminin yönetiminde büyük önem taşır[39]. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi, Sözleşmenin 6’ncı maddesinin uygun şekilde yorumuyla ilgili olarak önemli bir doktrin geliştirmiştir[40].
C) Adalet Hizmetlerinin Etkinliği
Avrupa Adalet Bakanları, 11-12 Haziran 1996 tarihinde Budapeşte’de “hukuk yargısı, ceza yargısı ve idarî yargının etkinliği ve adilliği” konusunda yaptıkları 20’nci Konferanslarında, kişilerin hem etkili hem adil bir yargı sistemine erişmelerinin sağlanması gerektiğini tekrar ifade etmişlerdir.
Ülkelerin, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesine uymada karşılaştıkları zorluklar, çoğunlukla mahkemelerdeki tıkanıklıktan ve bir ölçüde de yargılama usullerinin hantal ve karmaşık yapısından kaynaklanmaktadır. Yıllardan beri davaların çözülme süresi uzamakta ve dava yolu kişiler için masraflı ve karmaşık bir süreç hâline gelmekte, bu da kişilerin adalete erişim hakkını (hak arama özgürlüğünü) kullanmalarını güçleştirmektedir.
Adalet hizmetlerinin etkinliğini artırmak amacıyla çeşitli tedbirler alınmasının gerekli olmasına karşın, adil ve etkili bir adalet sistemi oluşturabilmek için uygun bir denge kurulmalıdır. Adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için alınacak tedbirler, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesiyle ve onun organlarının oluşturduğu içtihat hukukuyla öngörülen adil yargılanma hakkının sağladığı teminatlara zarar vermemelidir.
Adaletin Etkinliği Hakkında Uzmanlar Komitesi, Avrupa Adalet Bakanlarının 20’nci Konferansında, adil yargılanma hakkına riayet ederek adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için alınacak tedbirleri ve özellikle masraflar üzerinde etkili olabilecek tedbirleri belirlemek için ileri sürülen önerileri benimsemiştir. Uzmanlar Komitesi, Bakan Vekillerinin 10 Şubat 1997’de yaptıkları 584’üncü toplantısında belirlediği konulardan kendi çalışmasıyla ilgili olanları esas almıştır. Bu konular şunlardır:
“Avrupa Yasal İşbirliği Komitesinin İzniyle, Uzmanlar Komitesine şu konularda talimat verilmiştir:
- Hukuk davalarında, ceza davalarında ve idarî davalarda aşırı gecikmenin temel nedenlerini belirlemek ve özellikle, Avrupa Komisyonunun ve İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin içtihatlarını nazara alarak, davaların taraflar ve Devlet için maliyetini incelemek;
- Üye ülkelerden edinilen bilgileri esas alarak, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması konusunda, bu ülkelerde son zamanlarda yapılan veya önerilen yasal ve diğer tedbirleri belirlemek;
- Adil yargılanma hakkına saygı duyulmasını ve adalete ulaşılmasını kolaylaştırmayı sağlarken, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için farklı hukuk sistemlerinde kabul edilebilecek olan ekonomik tedbirler önermek.[41]”
1998 yılında Uzmanlar Komitesinin, “adalet sisteminin işleyişi hakkında”, Bakanlar Komitesinin gözetiminde yapması istenen yeni çalışmalar belirlenmiştir. Bu yeni çalışma konuları Uzmanlar Komitesinin, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması amacıyla alınabilecek ekonomik tedbirler hakkında, Avrupa Adalet Bakanlarının 2000 yılındaki 23’üncü Konferansı için, Avrupa Yasal İşbirliği Komitesi ve Avrupa Suç Sorunları Komitesine bir rapor hazırlamasını öngörmüştür.
Uzmanlar Komitesi bu konuları incelemek için bazı toplantılar düzenlemiştir. Komite ilk aşama olarak, üye ülkelerde bu alanda karşılaşılan sorunları öğrenmek ve önerilen reformları değerlendirmek amacıyla ankete dayalı bir araştırma yapmıştır.
Uzmanlar Komitesi, bu ankete verilen cevaplar doğrultusunda ve Avrupa Komisyonunun ve İnsan Hakları Mahkemesinin ilgili içtihatlarını dikkate alarak, adalet hizmetlerinin etkinliğini artırmak için farklı hukuk sistemlerinde kabul edilebilecek ekonomik tedbirler hakkında öneriler içeren bir rapor hazırlamıştır.
Uzmanlar Komitesi bu önerilerin, ülkelerin kendi hukuk sistemleri ve yasal gelişmeleri ışığında esas alacakları tavsiyelerden ibaret olduğunu vurgulamıştır. Bu öneriler, Avrupa Konseyi üyesi olan ülkeler için asgari şartları teşkil etmemekle beraber, üye ülkeler için faydalı olabilecek niteliktedirler[42].
§ 3. Avrupa Konseyine Üye Olan Ülkelerdeki Durum
A) Genel Durum
Uzmanlar Komitesi, medenî yargıyla idarî yargı sisteminin etkinliğinin artırılması amacıyla, farklı hukuk sistemlerince benimsenebilecek ekonomik tedbirleri önermeden önce, Avrupa’da yargının gecikmesinin temel nedenlerinin ve Avrupa Konseyine üye olan ülkelerde yargının iyileştirilmesi için kabul edilen tedbirlerin belirlenmesinin zorunlu olduğunu düşünmüştür.
Uzmanlar Komitesi bu nedenle, Komitede temsil edilmeyen ülkelerin temsilcilerini, hazırlamış olduğu ankete cevap vermek üzere davet etmiştir. Katılımcılardan kendi hukuk sistemlerini özetlemeleri istenmemiş; bunun yerine, yargının işleyişindeki gecikmenin nedenleri üzerinde durmaları ve bu gecikmenin azaltılması için başarıyla uyguladıkları veya önerdikleri özel tedbirler hakkında ayrıntılı bilgi vermeleri istenmiştir.
Uzmanlar Komitesi, katılımcılardan, özellikle şu konularda bilgi almıştır:
a) Hâkimlerin etkinliğinin artırılması için alınan özel tedbirler (davaların daha iyi dağılımı, yardım hükümleri, hükmün hazırlanmasının basitleştirilmesi, hâkim veya geçici hâkim olarak tecrübeli avukatların atanması gibi);
b) Davaları daha etkin bir şekilde çözmek için özel kuruluşlar veya usuller (özel mahkemeler veya davaların daha alt dereceli mahkemelere nakli gibi);
c) Davaların bitirilmesini hızlandıracak özel tedbirler (belirli meseleler üzerinde mahkemenin görüşleri, davayı belirli konularla sınırlamak, yargılama usulünü ve layihalar teatisini sadeleştirmek, tarafların süre sınırlarına uymalarını sağlamak, özet hükümler, deneme davaları veya sınıf davaları, temyiz edilebilecek hükümleri sınırlamak, sulh hâlinde yargılama giderlerinin indirilmesi, gecikme hâlinde devletin tazminat ödemesi, davanın uzatılmasını önlemek için düşük faiz oranları belirlemek gibi).
Ankette ceza yargısının bazı yönlerine de değinilmiş; fakat, adalet sisteminin etkinliğinin artırılması için kullanılan ekonomik tedbirler üzerinde etkili olabilecek olan adlî yardım, hukukçuların örgütleri ve giderleri gibi konular doğrudan işlenmemiştir[43].
B) Ankete Verilen Cevaplar
Uzmanlar Komitesinin yaptığı ankete 24 ülkeden cevap gelmiştir. Bu ülkeler, Belçika, Hırvatistan, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, İngiltere ve Galler, Estonya, Finlandiya, Fransa, Almanya, Yunanistan, Macaristan, İrlanda, İtalya, Lüksemburg, Malta, Moldova, Norveç, Polonya, Romanya, İskoçya, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya, İsveç ve İsviçre’dir.
Ankete katılan ülkeler, Lüksemburg ve Malta gibi az nüfusu olan ülkelerden, İngiltere ve Galler, Fransa, Almanya ve İtalya gibi köklü bir hukuk sistemine sahip olan ülkelerden ve diğer Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinden oluşmuştur. Ülkelerin bazıları ankete verdikleri cevaplarda, ekonomik ve etkin bir adalet sisteminin gelişmesinin önündeki temel engel olarak, yargı hizmetlerindeki yetersizlik ve eğitilmiş hâkim eksikliği üzerinde durmuşlardır.
Bazı ülkeler, insan haklarıyla ilgili hükümlerin kabulü gibi, sosyal ve diğer alanlardaki yasal düzenlemelerin ortaya çıkardığı çok sayıdaki davadan kaynaklanan sorunlara işaret etmişlerdir. Bu sorun, İngiltere ve Galler. Fransa ve Almanya gibi büyük ülkelerde; Belçika, Yunanistan, İsveç ve İsviçre gibi küçük ülkelerde ve Arnavutluk, Polonya ve Romanya gibi diğer ülkelerde de bulunmaktadır.
Ağırlıklı olarak üzerinde durulan diğer bir sorun, adalet sistemine tahsis edilen kaynakların yetersizliği veya yanlış kullanılmasıdır. Bu sorun en çok Macaristan, Polonya ve Romanya gibi ülkelerde görülse de, Arnavutluk, İngiltere ve Galler, İsveç ve İsviçre gibi farklı ülkeler de, bu sorunu gelişmeyi engelleyen bir etken olarak nitelendirmişlerdir.
Arnavutluk, Belçika, Hırvatistan, Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Fransa, Yunanistan, İtalya, Lüksemburg, Malta, Norveç, Romanya, Polonya, İskoçya ve İsveç gibi ülkeler, yargı sisteminin işlevselliğinin artırılması için bilgisayar teknolojisinin yaygınlaştırılmasının gerekliliğine dikkat çekmişlerdir. Ankete verilen cevaplar, bilgisayar kullanımına dayalı bir sistemin faydalarının iyi anlaşıldığını açıkça ortaya koysa da, Polonya, Romanya gibi ülkelerdeki malî sorunlar, kısa sürede daha etkili bir sisteme geçilmesini zorlaştırmaktadır.
Bu sorunlarla bağlantılı diğer bir sorun, eğitimli hâkim eksikliğidir. Bu sorun Arnavutluk, Hırvatistan, Çek Cumhuriyeti, İrlanda, Moldova ve Polonya gibi ülkelerce ciddî bir sorun olarak ileri sürülmüştür. Bu sorun, tahkim ve küçük miktarlı talepler için özel olarak oluşturulmuş kısa yargılama usulleri gibi alternatif uyuşmazlık çözüm yollarının yokluğuna işaret eden bazı cevaplarla da ilişkilidir. Günümüzde bütün hukuk sistemlerinde, alternatif uyuşmazlık çözüm yöntemlerinin kullanılmasındaki artışın, mahkemelerin, kaynaklarını daha karmaşık davaların çözümü için kullanmalarına olanak sağlayacağı kabul edilmektedir. Bu konuya özellikle Arnavutluk, Belçika, Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Fransa, Almanya, Yunanistan, Macaristan, İrlanda, İtalya, Malta, Norveç, Polonya, İskoçya ve İsveç gibi ülkelerce değinilmiştir. Bu yöntemlerin uygulamasının sınırlı kaldığı ve daha da geliştirilmesi gerektiği bütün ülkelerce kabul edilmektedir. Ayrıca katılımcılardan biri, zorunlu arabuluculuk yönteminin, dava yoluna bir alternatif olarak kullanılabileceğinden söz etmiştir[44].
Arnavutluk, Belçika, Hırvatistan, Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Finlandiya, Fransa, İrlanda, İtalya, Moldova, Slovak Cumhuriyeti ve İskoçya gibi ülkeler, eski yargılama usullerinde reform yapılmasına ihtiyaç olduğunu; daha esnek olan yeni usul kanunlarının kabul edilmesi gerektiğini ve özellikle, yasal düzenlemeler aracılığıyla yargılama sistemlerinin güncelleştirilmesinin zorunlu olduğunu açıklamışlardır. İngiltere ve Galler, Finlandiya, Fransa, İtalya ve İsveç gibi diğer bazı ülkeler, yargı sistemlerinde köklü değişiklikler yapmakta önemli ölçüde ilerleme kaydettiklerini bildirmişlerdir.
C) Küçük Adlî Sorunlar
Ankete katılan ülkeler, adalet sistemlerindeki sorunlar yanında, bu sorunları çözmek için kabul ettikleri ve önerdikleri tedbirleri de açıklamışlardır. Ülkelerin üzerinde durdukları en önemli sorunlardan biri, yargının işleyişindeki gecikmenin nedenleridir. Ayrıca, diğer bazı konular şu şekilde sıralanmıştır:
- Tarafların anlaşmasını düzenleyen kurallardaki eksiklik ve hükmün hazırlanmasıyla ilgili kurallardaki aşırı katılık;
- Yargılama usullerinin karmaşıklığı;
- Duruşma tarihlerinin plânlanmasındaki güçlük;
- Dava sayısındaki artış yüzünden ortaya çıkan gecikme ve sonuçta oluşan karmaşıklığın giderilmesinde, mahkeme kaynaklarındaki artışın yetersiz kalması;
- Tarafların dava üzerindeki kontrolü yanında davadaki süre sınırlarını genişletme hakkı nedeniyle dava sürecinde karşılaşılan zorluklar;
- Hükme karşı gidilebilecek başvuru yolları ve temyiz yolu imkânının gecikmeye yol açacak ölçüde geniş olması;
- Yargılamanın bitmesinden sonra, mahkemenin hüküm vermekte gecikmesi;
- Dostane çözüm yollarını teşvik etmekteki zorluklar;
- Federal Devletlerde, yargının yerel düzeydeki idarî yapılanmasında eksiklikler[45].
Bazı katılımcılar, yargı kurumlarıyla ilgili sorunları özellikle vurgulamışlardır. Hırvatistan ve İrlanda gibi bazı ülkelerde hâkim eğitimindeki yetersizliğin, bu sorunlara katkıda bulunduğu belirtilmiştir. Polonya’da bu eksiklik, alternatif uyuşmazlık çözümü hakkındaki eğitimde de mevcuttur. Buna karşılık, Arnavutluk ve Hırvatistan gibi ülkelerde, uygun niteliklerde hâkim bulunmadığı için yargının işleyişi gecikmektedir. Arnavutluk ve Çek Cumhuriyeti’nde yeterli yargı denetimi olmadığından da şikâyet edilmektedir.
Ankete katılan ülkelerce dile getirilen diğer bir sorun, hükümlerin icrasıdır. İskoçya dışındaki ülkelerin çoğunda (Arnavutluk, Hırvatistan, İngiltere ve Galler, Almanya, Yunanistan, Macaristan, Malta, Moldova, Polonya), yetersiz icra usulleri, bütün mahkemelerde önemli sorunlara yol açmaktadır. Bu cevaplardan da açıkça anlaşıldığı gibi katılımcı ülkeler, adalete etkili bir şekilde erişimin sadece etkin bir karar verme süreci oluşturmakla sağlanamayacağını; bu sürecin süratli ve ekonomik (yani takip ekonomisine uygun) bir icra süreciyle tamamlanmasının zorunlu olduğunu haklı olarak kabul etmektedirler.
D) Adalet Hizmetlerinin İşleyişindeki Gecikmeye Karşı Alınabilecek Tedbirler
Ankete katılan ülkeler, önerdikleri çözümleri ikiye ayırmışlardır. İlk önerilen çözümler, ülkelerin halen kabul etmiş ve uygulamakta oldukları tedbirlerdir. Önerilen ikinci grup çözümler, belirli hukuk sistemlerinde uygulanması düşünülen ve gelecekte kabul edilebilecek olan görüşlerden oluşmaktadır. Bunlar içinde en ümit verici olanı, İngiltere ve Galler ve Fransa gibi bazı hukuk sistemlerinin, medenî yargı sistemlerini daha etkin, daha ucuz ve daha hızlı kılmak için topyekûn bir reform hareketini başlatmış olmalarıdır[46]. Benzer şekilde Finlandiya da yeni Hukuk Usulü Kanununu kabul etmiştir. Bu reformların temel hedefi, yargının işleyişindeki aşırı gecikmenin önlenmesidir. Diğer ülkelerde de daha ılımlı değişiklikler yapılmaktadır.
Ülkelerce önerilen bazı tedbirler şunlardır:
- Yargılama usulünün kodifiye edilmesi ve sadeleştirilmesi (örneğin Arnavutluk, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Finlandiya, Polonya, Romanya, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya);
- Kısaltılmış özel yargılama usulleri (örneğin Arnavutluk, Çek Cumhuriyeti, İtalya, İskoçya, İsviçre);
- Ticaret mahkemeleri ve diğer özel mahkemeler (örneğin Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Fransa, İskoçya, Slovenya, İsviçre);
- Küçük taleplerle ve kısa yargılamalarla ilgili usuller (örneğin Danimarka, İngiltere ve Galler, İrlanda, İtalya, Malta, İskoçya, Slovenya, İsveç);
- İlk derece mahkemelerinde tek hâkimli yargılamanın artırılması (örneğin Arnavutluk, Hırvatistan, İngiltere ve Galler, Fransa, Almanya, Yunanistan, İtalya, Moldova, Polonya, Romanya, Slovenya);
- Tahkim usulü de dahil olmak üzere alternatif uyuşmazlık çözümü (örneğin Avusturya, Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Fransa, Almanya, İtalya, Malta, Norveç, İskoçya, Slovenya, İsveç);
- Hızlandırılmış ve acil yargılama usullerinin kabulü (örneğin İngiltere ve Galler, Fransa, İtalya, Malta);
- Yazılı ve yeminli beyana[47] (affidavit procedures) dayalı usullerin daha çok kullanılması[48] (örneğin İngiltere ve Galler, Malta, İsveç, İsviçre);
- Duruşma öncesi oturumların (pre-trial hearings) daha çok kullanılması (örneğin Danimarka, İngiltere ve Galler);
- Yargılama kurallarına uymama hâlinde, para cezaları da dahil olmak üzere müeyyideler öngörülmesi (örneğin Arnavutluk, İngiltere ve Galler);
- Sözlü yargılamanın daha çok kullanılması (örneğin Finlandiya);
- Süreye ilişkin kuralların belirlenmesini de kapsayacak şekilde, mahkeme yönetimi (örneğin Danimarka, Norveç);
- Süre sınırları da dahil olmak üzere, duruşma hazırlıklarının yönetilmesi (örneğin Danimarka, İngiltere ve Galler, Lüksemburg);
- Temyiz sınırlarının belirlenmesi (örneğin İngiltere ve Galler, Norveç, İsveç);
- Mahkemelerin ve hukuk yargılamasının bilgisayar sistemiyle yönetilmesi (örneğin Arnavutluk, Avusturya, Çek Cumhuriyeti, İngiltere ve Galler, Finlandiya, Fransa, Almanya, İtalya, Malta, Norveç, Polonya, Romanya, İskoçya, Slovenya, İsveç);
- Hâkimlerin yol açtığı gecikmelere karşı, hâkimler için disiplin sorumluluğu öngörülmesi (örneğin Arnavutluk, Çek Cumhuriyeti, Slovenya, Romanya);
- Adlî danışmanlık hizmetlerinin verilmesi (örneğin Arnavutluk, Fransa, Macaristan, Malta, İsviçre);
- Hâkimlerin daha iyi eğitilmesi (örneğin Arnavutluk, Hırvatistan, Macaristan, Polonya, Slovenya);
- Hükümlerin daha etkili bir şekilde icra edilmesi (örneğin Arnavutluk, Danimarka, İngiltere ve Galler, Almanya, İtalya, Moldova, Polonya, Romanya, İsveç).
Uzmanlar Komitesince yapılan ankete verilen cevaplar, ülkelerin, hukuk sistemlerinin gelişiminde, farklı düzeylerde karşılaştıkları ortak sorunların ortaya koyulmasını sağlamıştır. Eldeki kaynakların yetersizliği, katılımcı ülkelerin çoğu tarafından, mevcut sorunları doğrudan etkileyen bir etken olarak değerlendirilse de, pek çok ülkenin, adalet sistemindeki sorunları giderecek farklı seçenekleri dikkate aldığı açıkça görülmektedir. Bu seçenekler, halen yürürlükte bulunan hukuk usulü kanunlarının tekrar gözden geçirilmesi, yargılama usulünün insan kaynaklarının ve idarî kaynakların kullanılmasında özel değişiklikler yapılması, bilgi teknolojisinin geliştirilmesi için hâkimlerin eğitimine önem verilmesi gibi değişik tedbirlerden oluşmaktadır.
Ankete verilen cevaplar, Uzmanlar Komitesinin, bu konuda Avrupa Konseyi üyesi olan ülkelere faydalı olabilecek çözümler geliştirilmesini sağlamış; böylece üye ülkeler, hem vatandaşlarına karşı yasal yükümlülüklerini yerine getirmiş hem de yargılama hukukunun işleyişinin iyileştirilmesi için kabul edilebilecek öneriler elde etmişlerdir[49].
§ 4. Adalet Hizmetlerinin Etkinliğinin Artırılması İçin Önerilen Tedbirler
İnsan Hakları Avrupa Mahkemesince verilen hükümlerin tamamı, ağırlıklı olarak İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesinin gerek hukuk gerek ceza yargısı yönünden yorumuyla ilgilidir[50]. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi verdiği kararlarında, hukuk ve ceza mahkemelerindeki yargılama sürecinin yönetimi ve kontrolünde, devletler tarafından uyulması zorunlu olan ilkeleri belirtmiştir. Bu ilkeler, devletlerin kendi yargılama usullerini, İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin belirlediği standartlarla ve önemli konularla ilgili kararlarıyla karşılaştırmasına imkân tanımaktadır.
Uzmanlar Komitesinin hazırladığı raporun amacı, bir sözleşmeden veya bir tavsiye kararından farklı olarak, az veya çok bağlayıcı ve doğrudan uygulanan ilkeler koymak olmayıp, bir devletin hukuk sisteminin yönetilmesindeki her türlü sorun hakkında rehber ilkeler belirlemek ve yasal çözümler üretmektedir. Bu rehber ilkeler, sorunları olan ülkelerce benimsenebilir veya değiştirilerek uygulanabilir. Bu rapor, devletler için uygun olduğu ölçüde, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için kullanılabilecek ekonomik tedbirlerin bir listesini içermektedir. Hukuk sistemlerindeki temel farklılıklar yüzünden, bazı tedbirler belirli devletler için uygun olmayabilir. Raporda belirtilen ekonomik tedbirler, öncelikle üye devletlerin, Uzmanlar Komitesinin anketine gönderdiği cevaplar esas alınarak oluşturulmuştur. Bu tedbirler, sadece adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için alınmış olan tedbirlerden oluşmamakta; fakat, bu amaçla önerilen çözümleri de içermektedir. Bu tedbirler, Uzmanlar Komitesince yapılan diğer çalışmalarla tamamlanmıştır.
Avrupa Konseyine üye olan devletler, önerilen tedbirleri kabul etmeleri ve hukuk sistemlerinin etkinliğini geliştirirken esas alabilecekleri ilkeler oluşturmaları amacıyla, raporda yer verilen tedbirleri incelemeye davet edilmişlerdir. Böylece, bir grup devletin, adalet hizmetlerinin etkinliğini artırmak için oluşturduğu sistemin yapısı ve gelişimi gözlemlenebilecek, bu sayede yargı sistemleri arasında mukayese yapılabilecektir[51].
A) Uyuşmazlıkları Önleyici Nitelikteki Tedbirler
Adalet hizmetlerinin etkinliğini artırmak için sadece mahkemeleri ve dava yolunu esas alarak çalışma yapmak yeterli değildir. Uyuşmazlıkların ortaya çıkmasını önleyecek usuller oluşturulmadıkça veya uyuşmazlıkları erkenden çözebilecek alternatif yöntemler geliştirilmedikçe bu çalışmalar beklenen sonucu doğurmayacaktır[52]. Uyuşmazlıkları önleyici bu ilave tedbirler birkaç çeşide ayrılabilir.
Birincisi, kişilerin erişilebilecekleri hukukî çözüm yollarını belirleyen açık yasa hükümleri, taleplerin hızlı ve etkili bir şekilde ileri sürülmesini kolaylaştıracak model kurallar, mevzuatı açıklayan resmî yayınlar ve kişilerin hukukî işlemleri yapmalarını sağlayacak taslak hukuk metinleri oluşturmaktır. Bu tedbirler, televizyon ve radyo programlarını, reklam kampanyalarını, yargı ağlarını ve internet sitelerini içerebilir.
İkincisi, özellikle sınırlı ekonomik imkânlara sahip olan kişilerin, haklarını etkileyen hukukî konular hakkında tavsiye almalarını ve görüşme yapmalarını sağlayacak uygun hukuk hizmetlerinin oluşturulmasıdır. Bu hizmetler, uygun koşulların varlığı hâlinde, ücretleri devletçe, yerel yönetimlerce veya bazı sigorta kuruluşlarınca ödenen avukatlarca yerine getirilebileceği gibi, devletçe veya yerel yönetimlerce finanse edilen hukuk merkezleri ya da diğer kurumlar aracılığıyla da verilebilir. Bu hizmetler, uygun şekilde örgütlendiği takdirde, mahkemelerin masraflarını ve yargılamadaki gecikmeyi azaltabilir ve bireylerin adalete erişimini kolaylaştırabilir.
Üçüncüsü, uzlaştırma ve arabuluculuk gibi alternatif uyuşmazlık çözüm yöntemlerinin[53] (Alternative Dispute Resolution, ADR) oluşturulmasıdır[54]. Bundan başka, kurum içi şikâyet inceleme programları veya ombudsman gibi, uyuşmazlıkları mahkeme dışında çözmek için geliştirilecek diğer tedbirlere de başvurulabilir[55]. Bu yöntemlerin etkili kılınabilmesi için vatandaşlar, uyuşmazlıklarını çözmede bu yöntemlerin sunduğu faydaları görmeli ve bunun için de, bu yöntemler resmî yargı sisteminin bir parçası hâline getirilmelidir[56].
Önleyici tedbirler içinde, davada ön tarafsız değerlendirme (early neutral evaluation, ENE) yöntemine özel bir önem verilmelidir[57]. Bu yöntemde, genellikle bir avukat veya bazen hâkim olan tarafsız bir uzman kişi, tarafların taleplerini dinler ve taraflara bağlayıcı olmayan bir görüş bildirir. Bu değerlendirme, daha sonra çözüm için veya diğer müzakereler için esas alınabilir. Davanın bu yolla değerlendirilmesini bir hâkim yaparsa, davanın mahkemeye geri dönmesi hâlinde hâkimin tarafsızlığını koruması için, taraflarca aksi kararlaştırılmadıkça, davada görev almaması gerekir. ENE yöntemi, 1996 yılından beri az sayıdaki davada da olsa İngiltere Ticaret Mahkemesinde kullanılmaktadır. Ticaret Mahkemesinde taraflar, çoğunlukla avukatlarca temsil edilmekte ve iddia veya savunmalarının başarı olasılıkları hakkında kendi temsilcilerinden görüş almaktadırlar. Bununla beraber ENE, taraflardan birinin iyimser bir tavsiyeyi kabul etmekte isteksiz olması hâlinde veya hâkimin, taraflardan birinin veya her ikisinin de aldığı tavsiyelerin aşırı iyimser olduğuna inanması hâlinde ikinci bir fikir olarak faydalı görülmektedir.
Hâkimlerin ve avukatların ADR üzerinde eğitilmesi yanında, yasal düzenlemelerin, tarafları dava açmadan önce veya dava sırasında avukatları aracılığıyla bir müzakere (uzlaşma) sürecine başvurmaya teşvik etmesi uygun olacaktır[58].
B) Arabuluculuk ve Uzlaştırma
Son zamanlarda adalet sistemindeki kriz, kitle iletişim araçlarının ve bu alandaki uzmanların çalışma ve incelemelerine konu olmuştur.
Adalet sistemindeki başlıca kriz, adalet hizmetlerinin etkinliğiyle ilgilidir. Özellikle medenî yargının, bireylerin uyuşmazlıklarını maddî hukuka uygun bir şekilde ve makul süre içinde çözme gücünden yoksun olduğu ifade edilmektedir[59].
Bu kavram, makul süre içinde yargılanma hakkını ihlâl eden devletleri mahkum eden, İnsan Hakları Avrupa Mahkemesince verilen kararlarda da vurgulanmaktadır.
Arabuluculuk ve uzlaştırma sadece derdest olan dava sayısını azaltmak için değil; fakat aynı zamanda, kişiler arasındaki ilişkileri yeniden düzenlemek suretiyle, toplumsal uzlaşmayı tekrar tesis edecek bir yöntem olarak da kullanılmaktadır.
I- Arabuluculuk
Arabuluculuk (mediation), taraflar arasındaki uyuşmazlığa çözüm bulmak amacıyla, tarafların durumlarını karşılaştırarak, uyuşmazlığı değerlendirmek için üçüncü bir kişinin atandığı ve bu üçüncü kişinin (arabulucunun), tarafların anlaşmasına yardımcı olduğu usuldür[60].
Arabulucunun görevi, psikolojik baskı yaparak tarafları bir anlaşmaya varmaya zorlamak olmayıp, taraflarla görüşmesi sırasında öğrendiği bilgileri ve alınacak kararın bütün unsurlarını dikkate alarak, güvenilir ve kabul edilebilir bir öneri oluşturmaktır[61].
Bu yöntem, karakteristik özelliği itibariyle, özellikle teknik yönü yargısal yönünden ağır basan ve böylece, her iki tarafın da güvenebileceği, alanında uzman bir kişinin, taraflarca kabul edilebilecek bir öneride bulunabileceği uyuşmazlıklar için uygundur[62].
Bazı hâkimlerin, tarafların arabuluculuğa ikna edilmesi için çaba gösterilmesini gerekli görmesine karşılık, arabuluculuk sürecine katılım esas itibariyle gönüllü olmalı ve uyuşmazlığın taraflarınca kabul edilmelidir. Bununla beraber devletler, arabuluculuğu, adalet hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için önemli bir etken olarak görürlerse, arabuluculuğa başvurulmasını belli ölçüde zorunlu kılabilirler[63]. Böyle bir düzenleme yapılırken, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesine riayet edilmesine özen gösterilmelidir; zira, sırf arabuluculuk için dava yoluna başvurulmasının sınırlanması ve mahkemelere ulaşmanın engellenmesi, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 6’ncı maddesiyle bağdaşmayacaktır[64].
Sözleşmenin 6’ncı maddesinde belirtilen adil yargılanma hakkına arabuluculukta da riayet edilmelidir.
Belirli davalarda, dava açılmış ve görülmekteyse, hâkimlerin davayı arabuluculuğa göndermesi uygun olabilir[65]. Bunun gibi, olağan yargılama sürecinde, doğrudan hâkimce gerçekleştirilecek bir arabuluculuk girişimine müsait davalar da bulunmaktadır[66].
Arabuluculuk, aile hukuku[67], idare hukuku[68], ticaret hukuku[69] ve iş hukuku gibi belirli uyuşmazlık türlerinde özellikle başarılı olmaktadır. Arabuluculuğun çok faydalı olabileceği diğer bir alan da (özellikle çocukların işledikleri suçlarda) ceza hukukudur[70].
Uzmanlar Komitesi, özel hukukta arabuluculuğa ayrı bir önem vermektedir. Bu amaçla, 2000 yılında bir rapor hazırlanmış[71] ve ardından, özel hukuk uyuşmazlıklarında arabuluculuk hakkında R (2002) 10 sayılı Tavsiye Kararı (Recommendation No. R (2002) 10 of the Committe of Ministers to Member States on mediation in civil matters) kabul edilmiştir[72]. Avrupa Komisyonu tarafından, adalet hizmetlerinin etkinliği konusunda yapılan araştırmaya göre, arabuluculuk Avrupa Konseyine üye olan ülkelerin bir çoğunda hâlen gelişmeye devam etmektedir. 12 ülkede, arabuluculuğun gelişmesi için devlet bütçesinden pay ayrılırken, 15 ülkede[73] arabulucuların eğitimi ve kaydedilmesi için çalışmalar sürdürülmektedir[74].
II- Uzlaştırma
Uzlaştırma (conciliation, conciliare), çoğunlukla “bir araya getirme” anlamını taşır. “Uzlaştırıcılar, tarafların uyuşmazlıklarında dostane bir çözüme ulaşmaları gayretiyle, onlara bağımsız ve tarafsız bir biçimde yardım ederler[75]” (UNCITRAL Uzlaştırma Kuralları m. 7).
Günümüzde bütün hukuk sistemlerinde, hukuka dayalı bir toplumun desteğiyle, bir alternatif uyuşmazlık çözüm yolu olarak uzlaştırmanın tekrar uygulamaya geçirilmesine ihtiyaç duyulmaktadır.
Uzlaştırma her yerde aynı şekilde düzenlenmemiştir. Uzlaştırma, herhangi bir dava için (yargılama başlamadan önce) başvurulması zorunlu bir ön adım olabileceği gibi, belirli davalarda (örneğin boşanma davaları[76], iş davaları) kullanılması isteğe bağlı (gönüllü) bir usul de olabilir; fakat daima, dava sürecine yardımcı bir yöntemdir[77] (bu anlamda örneğin, belirli ülkelerde uzlaştırmaya yargılamanın her aşamasında başvurulabilir). Bu nedenle, belirli hukuk sistemlerinde hâkimler her zaman uzlaştırma yetkisine sahiptir[78].
Uygulamada zaman ve imkân eksikliği, hâkimleri, “arabulucu” olarak adlandırılan ve kendisine tam olarak güvenilen üçüncü bir kişiyi atamaya sevk etmektedir. Arabulucunun görevi, uyuşmazlık hakkında taraflara dostane bir çözüm önermek suretiyle onları bir araya getirerek (kelimenin etimolojik anlamı itibariyle uzlaştırarak), birbirlerine yakınlaştırmaktır. Bu anlamda arabuluculuğun, uzlaştırma sürecinin bir parçası olduğuna kuşku yoktur. Uygulamada aile arabuluculuğu da bu şekilde gerçekleştirilmektedir.
Uzlaştırma, herhangi bir dava sürecinden bağımsız olarak da kullanılabilir. Bu hâlde, taraflar aralarında yaptıkları anlaşmayla, uzlaştırmaya başvurulmasını kararlaştırırlar.
Uzlaştırma ve arabuluculuk arasında günümüzde fark kalmamış olsa da, her iki usulü birbirinden farklı gören görüşlere göre arabuluculuk, uzlaştırmayı ve uyuşmazlık çözümünde kullanılan hüküm vermeye dayalı geleneksel usulleri (adjucation) tamamlayan yeni bir ADR yöntemidir.
Uzlaştırmanın başarısız olması hâlinde arabuluculuğa başvurulabilir. Örneğin, Fransa’da boşanma davaları sırasında, öncelikle uzlaştırma girişiminde bulunmak zorunludur. Uzlaştırma usulünün başarısız olduğu bildirilirse, hâlâ bir anlaşma yapılmasının mümkün olduğuna inanan hâkim, tarafların bir aile arabuluculuğu sürecine katılmasını önerebilir. Görüldüğü gibi, boşanma davalarında uzlaştırma ve aile arabuluculuğu iki ayrı ve özel usul olarak kullanılmaktadır.
Doktrinde, arabulucuların işlevleri ile uzlaştırıcıların işlevlerinin birbirinden farklı olduğunu savunan görüşlere göre, arabuluculular genellikle, taraflar arasında kesilmiş olan görüşmeleri tekrar başlatarak, tarafların kendi çözümlerini bulabilmelerini amaçlarlar. Bu nedenle arabuluculuk, süreklilik arz eden ilişkiler için (iş hukuku, ticaret hukuku, aile hukuku gibi) daha uygundur[79].
Arabuluculuk ve uzlaştırmanın Avrupa’daki gelişimini anlamak açısından, alternatif uyuşmazlık çözüm yollarının köklü bir uygulamaya sahip olduğu Fransız hukukunun incelenmesi faydalı olacaktır.
III- Fransa’da Arabuluculuk ve Uzlaştırma Uygulaması
Fransa’da, anlaşmaya dayalı uyuşmazlık çözüm yöntemleri üzerindeki araştırmalar giderek artmaktadır. Hukuk uyuşmazlıklarının sayısındaki büyük artış, yasama organını, mahkemelerin iş yükünü azaltacak alternatiflerin arayışına yöneltmiştir. Uyuşmazlıkların dostane çözümünü teşvik eden iki temel yöntem arabuluculuk ve uzlaştırmadır.
ADR Fransa’da, mahkemelerin iş yükünü azaltacak ve uyuşmazlıkların daha hızlı, basit ve ucuz bir şekilde çözülmesini sağlayacak bir imkân olarak yetkili mercilerce ve hukuk doktrinince desteklenmektedir. Bunun gibi, ADR’nin kullanılması, Amerikan uygulamasını andıracak ölçüde, günümüzdeki akımlar doğrultusunda artmaktadır. Aslında, Fransa’da ADR geleneği uzun zamandan beri bulunmaktadır. Gerçekten Fransa’da, dava yolundan önce başvurulacak bir ön aşama olarak gönüllü veya zorunlu uzlaştırma yolu, en az iki yüz yıldır Fransız mevzuatında, farklı dönemlerde ve değişik biçimlerde görülmüştür. Aynı şekilde Fransa’da, uyuşmazlıkların çözümünde uzun süreli bir arabuluculuk uygulaması da bulunmaktadır.
1) Fransa’da ADR Hakkındaki Gelişmeler
Voltaire, 1742 yılındaki bir mektubunda, tarafları öncelikle “Faiseurs de paix” olarak adlandırılan uzlaştırıcı hâkimler mahkemesine gitmeye zorlayan Flemenk uygulamasını önceden görmüştür. Bu uygulamada, sadece bütün uzlaştırma yolları tüketildikten sonra olağan yargılama süreci başlatılabilmektedir[80].
Böylece, dava süreci başlatılmadan önce dostane bir çözüme ulaşmak amacıyla, tarafları “judges de paix” önüne götüren ve onları bağlayıcı olan bir ön yargısal uzlaştırma zorunluluğu Fransız hukukuna, ihtilâl sırasında, 1790 yılında, dava sayısını azaltmak düşüncesiyle girmiştir. Fransız Devriminin düşünürleri uzlaştırmayı, ideal bir uyuşmazlık çözüm yöntemi olarak görmüşlerdir.
Böylece, 1789 tarihli Ağustos kararnamesi, ilk dereceli hukuk mahkemelerinin (tribunax de district) görevine giren bütün davalar için zorunlu uzlaştırma usulünü öngörmüştür. Hakkaniyete göre karar veren sulh hâkimleri (judges de paix), uygulamada, uyuşmazlıkların çözülme sürecinde bir ön adım olarak uzlaştırma girişiminde bulunmaya, tarafların bir anlaşmaya varmasını sağlamak içim çaba göstermeye başlamışlardır[81]. “Judges de paix” tarafları uzlaştıramazsa, taraflar hukuk mahkemesine gönderilirler. Bu uygulama 1855 yılından itibaren yasal düzenlemeye kavuşturulmuştur. Daha sonra, hukuk mahkemesinde görev yapan hâkimlerin uzlaştırma girişiminde bulunması, 1906 tarihli Fransız Hukuk Usulü Kanununda da görülmüştür.
Bu gelişmelere karşılık, 20’nci yüzyılın başında, zorunlu uzlaştırma uygulamasında bir azalma görülmüş ve bu uygulama, belki de Fransız yargısına olan güvenin genel olarak artmasının bir neticesi olarak, 1940’lı ve 1950’li yıllarda yasal bir zorunluluk olmaktan çıkarılmıştır. Fransa’da, ön uzlaştırma zorunluluğu tamamen terk edilince uyuşmazlık sayısında artma olmuştur. Buna rağmen, uzlaştırma uygulamada, Fransız yargısı tarafından belirli dava türlerinde hâlâ kullanılmaya devam edilmiş ve Yeni Fransız Hukuk Usulü Kanununun 21’inci maddesinde gönüllü uzlaştırma, hukuk hâkiminin görevlerinden biri olarak açıkça düzenlenmiştir[82].
Bu uzlaştırma türünün gönüllü olmasına rağmen, Yeni Fransız Hukuk Usulü Kanununun 21’inci maddesinde öngörüldüğü şekliyle, hâkimin uzlaştırma ve hüküm vermeden oluşan bu çifte görevini yerine getirmesindeki doğal zorluklar kabul edilmektedir. Böylece, Fransa’da 1970’li yıllarda, yargı dışı uzlaştırma lehine bir hareket ortaya çıkmış ve mahkemenin katılımı olmadan gerçekleştirilen uzlaştırma girişimlerini denetlemek amacıyla, bazı kişiler görevlendirilmiştir. “Conciliateurs de justice” olarak bilinen (sulh hâkimi olmayan) ve yargı dışı uzlaştırma usulü olarak 1978 yılında (20 Mart 1978 Kararnamesiyle) kurulan bu üçüncü kişilerin (uzlaştırıcıların) görevi, mahkeme dışında uyuşmazlıkların çözülmesini kolaylaştırmak[83] ve kişiler arasındaki uyuşmazlıklarda uzlaştırma yapmaktır. Başlangıçta bu uzlaştırıcılar, uyuşmazlıkları “toplumdaki ortak sağduyu” anlayışına göre çözen kişiler olarak görülmüşlerdir. Bu nedenle, Fransız sistemindeki uzlaştırıcılar, tarafsız olan, kendilerine güvenilen, bağımsız ve görevi, kendilerine sunulan uyuşmazlıkların dostane çözümünü kolaylaştırmak veya onaylamak olan kişilerdir.
Bu yargı dışı uzlaştırma türü, genel olarak bakıldığında karışık sonuçlar doğurmuştur. Mahkemelerde, bu denetimsiz uzlaştırmanın, tarafların menfaatlerine zarar verebilecek daha zayıf bir adaletin ortaya çıkmasına yol açabileceği endişesi bulunmaktadır. Uzlaştırıcılar çok sayıda uyuşmazlıkta, dava süreci başlamadan önce veya dava süreci dışında uyuşmazlığa müdahale edilebilirler. Yargı dışı uzlaştırma, toplu sözleşme görüşmeleri (Fransız İş Kanunu m. 523/1), kiralayan-kiracı uyuşmazlıkları[84], tüketici-satıcı uyuşmazlıkları, aile uyuşmazlıkları, tacirler arasındaki uyuşmazlıklar veya alacak-borç ilişkilerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda ve kişilerin[85] ve şirketlerin[86] iflâsı gibi kurumsallaştırılmış özel uzlaştırma türlerinde daha başarılı olmaktadır. Bununla beraber, normalde bir “Mediateur de la République” (bir çeşit ombusdman olan Cumhuriyet Arabulucusu) tarafından çözülen, kişilerle kamu idaresi arasındaki uyuşmazlıklara ve boşanma hükmü verilmesi gibi üzerinde serbestçe tasarruf edilemeyen haklarla ilgili uyuşmazlıklara uzlaştırıcılar müdahale edemezler.
Uzlaştırıcılara başvurulması ücretsizdir. Uzlaştırıcılar, uyuşmazlığın her iki tarafının da menfaatine uyan, tarafların üzerinde uzlaştığı bir çözüm bulmalıdırlar. Bir uzlaşma sağlanırsa, uzlaştırıcılar, bu uzlaşmanın koşullarını yazılı hâle getirmelidirler; zira uzlaştırıcılar, daha sonra mahkemeye sunulacak olan bir rapor hazırlamak zorundadırlar. Bu rapor taraflarca imzalanmalıdır. Tarafların anlaşmaya uymasını sağlamak için hâkim, anlaşmaya icrailik vasfı kazandırabilir. Nihayet, uzlaştırmaya başvurulması, dava açmak veya temyize başvurmak için öngörülen sürelerin işlemesini durdurmaz ve zamanaşımı sürelerini kesmez.
Fransa’da, “Conciliateurs de Justice” tarafından gerçekleştirilen yargı dışı uzlaştırma usulüne yönelik farklı tepkiler neticesinde, en son yasa değişikliğiyle yargısal uzlaştırma usulü tercih edilmiş; fakat, hâkimin uzlaştırıcılık yetkisini, kendi gözetimi altında çalışan kişi ya da kuruluşlara devretmesine izin vermek suretiyle bu usulün yargısal yapısı yumuşatılmıştır. Fransa’da yargı örgütü, idarî yargı, hukuk yargısı ve ceza yargısı hakkındaki 8 Şubat 1995 tarihli ve 95-125 sayılı Kanun, özellikle uzlaştırmanın daha çok kullanılmasını sağlayacak bir dizi tedbir öngörmüştür. Buna göre bu kanun, ön uzlaştırma girişimini kanunen teşvik etmek düşüncesiyle hâkimlere, ihtilaflı tarafların kendi kontrolleri altında uzlaştırılması için yetki vermiştir. 8 Şubat 1995 tarihli Kanunla ilgili Kararnameler hâkime, kendisinin gözetiminde, taraflar arasında bir ön uzlaştırma girişiminde bulunmak için üçüncü bir kişiyi atama yetkisini vermektedir. 1995 tarihli Kanun, Fransız mevzuatında ilk kez arabuluculuğa da yer vermiştir[87].
1995 tarihli Kanuna ve bu kanunla ilgili 22 Temmuz 1996 tarihli Kararnameye göre, yargısal arabuluculuk (judicial mediation) tamamen gönüllüdür ve uyuşmazlıklarını çözmede taraflara yardımcı olmak (örneğin bir çözüm anlaşmasının önerilmesi) için üçüncü bir kişinin atamasında tarafların rızası gerekir. Paris ve Grenoble İstinaf Mahkemeleri, 1995 tarihli Kanunun ve 22 Temmuz 1996 tarihli Kararnamenin kabulünden itibaren, belirli dairelerde görülmekte olan uyuşmazlıklarda bir arabulucunun atanmasını sistematik olarak tavsiye etme kararı almış; fakat, arabuluculuk girişiminin başarısız olması hâlinde, istinaf yargılamasındaki gecikmeyi önlemeye de özen göstermiştir. Bu mahkemeler, duruşma tarihi belirlenmeden önce bir arabulucunun müdahalesini önermişlerdir.
1995 tarihli Kanunun uygulanmasıyla ilgili olarak çıkarılan, 22 Temmuz ve 13 Aralık 1996 Kararnameleri ile 28 Aralık 1998 Kararnamesi[88], bir ön aşama olarak uzlaştırma girişiminde bulunmak zorunda olan küçük talepler hâkiminin (juge d’instance), uzlaştırıcılık görevini sadece “Conciliateurs de Justice”e devredebileceğini belirtmiştir. Böylece, başlangıçta yargı dışı uzlaştırmayı yönetmek için oluşturulan “Conciliateurs de Justice” kurumu, hâkimin gözetiminde yargısal uzlaştırmayı gerçekleştirmek üzere yeniden düzenlenmiştir.
Fransa’da, 8 Şubat 1995 tarihli Kanunun yürürlüğe girmesinden bu yana uzlaştırıcılar, yargı sisteminin bir parçasını oluşturmuşlardır. Uzlaştırıcılar, tarafları, sahip oldukları haklar ve bu haklarını yerine getirme şekli hakkında bilgilendirmek zorundadırlar. Uzlaştırıcılar, hâkimce atanmaları üzerine, bir anlaşmaya varılması için çalışır ve hâkime çalışmalarında yardımcı olurlar. Bu uzlaştırıcıların müdahalesi, duruşma öncesi usullerin sonrasına kadar kullanılabildiğinden daha sınırlıdır. Böylece, uzlaştırıcılarla hâkimler arasında organik bir bağ kurulmuştur. Artık uzlaştırıcılar, tarafların güvenini kazanmak için belirli yetenek ve hünerlere sahip olmak zorundadırlar[89].
Fransız hukukunun değerlendirilmesi, uzlaştırma ve arabuluculuğun birbirinden farklı olmadığını göstermektedir.
2) ADR’nin Fransız Hukukundaki Etkisi
Fransa’da günümüzdeki uygulamasında uzlaştırma, pek çok davada başvurulması gönüllü olan bir seçenektir ve Fransız yargısında ADR’nin yerleşmesi için ayrıntılı bir usulî yapı oluşturulmuştur. Fransız hukukunda, hukuk hâkiminin tarafları uzlaştırma yetkisi açıkça belirtilmiştir. Bu ilke, Yeni Fransız Hukuk Usulü Kanununun 21’inci maddesinde belirtilmiş ve 127-131’inci maddeler arasında düzenlenmiştir. Buna ek olarak, Yeni Hukuk Usulü Kanununun 768, 863, 840 ve 1074’üncü maddelerinde bu genel ilke, Aile Mahkemeleri (juge aux affaires familiales) gibi bazı özel görevli mahkemeler için de kabul edilerek güçlendirilmiştir.
Buna karşılık, bazı alanlarda zorunlu uzlaştırma usulü uygulanmaktadır. Örneğin, İş Kanununun 516’ncı maddesine göre iş mahkemelerindeki (conseil des prud’bommes) veya Yeni Hukuk Usulü Kanununun 840’ıncı maddesinin 1’inci paragrafına göre, küçük talepler mahkemelerindeki uyuşmazlıklarda bir ön aşama (ön adım) olarak uzlaştırmaya gidilmesi zorunludur. Ön uzlaştırma aşaması, sadece zina veya ortak hayatın kesilmesi nedenleriyle boşanma veya ayrığın talep edildiği davalarda kullanılmasına rağmen, Aile Mahkemelerinde görülen boşanma ve ayrılık davalarında da zorunludur (Fransız Medenî Kanunu m. 252). Nihayet, işçi ücretinin haczinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda da, ilk derece mahkemesi hâkiminin huzurunda uzlaştırma girişiminde bulunmak zorunludur (İş Kanunu m. 145).
Sonuç olarak, ADR Fransa’da iş hukukunda ve aile hukukunda oldukça etkilidir. Özellikle boşanma davalarında halen, dava açmadan önce uzlaştırmaya başvurulması zorunludur. Uzlaştırma ve arabuluculuğun başarılı olduğu diğer alanlar, tüketici uyuşmazlıkları, kiracı-kiralayan arasındaki uyuşmazlıklar, velayetten ve iştirak nafakasından kaynaklanan uyuşmazlıklar ve komşular arasındaki uyuşmazlıklardır. Ayrıca, ADR hareketinin son zamanlarda ortaya çıkmasıyla, ticarî uyuşmazlıkların ve şirketler hukuku uyuşmazlıklarının çözümünde uzlaştırmanın kullanılmasına olan ilgi artmıştır[90].
Ceza hukuku alanında bile, kamu davasına bir alternatif olarak arabuluculuğa başvurulması teşvik edilmektedir[91]. 4 Ocak 1993 tarihli ve 93-2 sayılı Kanunun kabulüyle, Ceza Muhakemesi Kanununun 41’inci maddesinin 6’ncı paragrafına göre, Cumhuriyet savcısı (procédure de la République), kamu davası açma kararı vermeden önce ve tarafların rızasıyla, arabuluculuğa başvurulmasına karar verebilir. Bir şikâyet hakkında kamu davası açılmasına alternatif olarak kabul elden ceza uyuşmazlıklarında arabuluculuğun amacı, uygun hallerde mağdurun zararının tazmin edilmesi, bozulan barış ortamının yeniden tesisi ve failin topluma yeniden intibakının kolaylaştırılmasıdır[92]. Ceza uyuşmazlıklarında arabulucu olarak görev yapabilmek için aranacak koşullar, 10 Nisan 1996 tarihli ve 96-305 sayılı Kararnamede belirtilmiştir. Nihayet, idare mahkemelerinin, idarî uyuşmazlıkların çözümünde ilk önce uzlaştırma girişiminde bulunulmasının zorunlu kılınmasına ısrarla karşı koymalarına rağmen, uzlaştırmaya giderek daha çok başvurulmaktadır[93].
3) ADR Kuruluşları İçin Uygulamaya Yönelik Düşünceler
a) Süre Konuları
Uzlaştırma girişimleri, uygulamada çoğunlukla, davanın başında bir ön adım olarak gerçekleştirilmektedir. Yargı dışı uzlaştırmaya başvurulduğunda, taraflar uzlaştırma süreci üzerinde tam bir tasarruf yetkisine sahiptirler. Uzlaştırma yükümlülüğünün mevcut olması hâlinde, bu yükümlülük öncelikle yerine getirilmelidir. Bununla beraber, Yeni Hukuk Usulü Kanununun 21’inci maddesinin genel hükmüne göre, hâkim, davanın herhangi bir aşamasında uzlaştırmaya başvurulmasına karar verebilir. Yeni Hukuk Usulü Kanununun 128’inci maddesine göre, bu konuda herhangi bir emredici hükmün olmaması hâlinde, uzlaştırmaya başvurulması için en uygun zamanı ve aşamayı tayin etmek hâkimin takdirine bırakılmıştır. Bundan başka hâkim, yargısal uzlaştırmada takip edeceği bazı yasal ilkelere sahiptir. Yeni Hukuk Usulü Kanununun 832’nci maddesine göre, juge d’instance tarafından atanan bir uzlaştırıcının görev süresi bir ayla sınırlıdır; ancak bu süre, uzlaştırıcın talebi üzerine hâkimce, bir defalığına uzatılabilir. Yeni Hukuk Usulü Kanununun 131’inci maddesi, bir arabuluculuk girişiminin başlangıç süresini üç ay olarak öngörmüştür. Buna karşılık, doğrudan hâkimce uzlaştırmaya başvurulması hâlinde süre sınırları belirlenmemiştir.
b) Uyuşmazlık Çözüm Sürecine Kusurlu Olarak Katılmama Hâlinde Öngörülen Müeyyideler
Fransız hukukunda ön uzlaştırma aşamasının zorunlu olduğu bazı hâllerde, bu zorunluluğa uyulmazsa geçersizlik müeyyidesiyle karşılaşılmaktadır. Örneğin, boşanma ve ayrılık davalarında veya işçi ücretinin haczinden kaynaklanan davalarda, ön uzlaştırma girişiminde bulunulmaması, sonradan açılan davayı geçersiz kılar. Yeni Hukuk Usulü Kanununun 840’ıncı maddesinin 1’inci paragrafına uygun olarak ön uzlaştırma girişiminde bulunulmazsa, Küçük Talepler Mahkemesinin verdiği bir karar, Temyiz Mahkemesince (Court de cassation) bozulabilir. Bütün bu hallerde, taraflardan biri, ön uzlaştırma sürecine katılma zorunluluğuna uymayarak dava açarsa, dava esasa girilmeden reddedilebilir. Görüldüğü gibi bazı durumlarda, ön uzlaştırma aşamasına başvurulması bir dava şartı hâline getirilmiştir.
Fransa’da, taraflar arasında doğabilecek uyuşmazlıkların uzlaştırma veya arabuluculukla çözüleceğine ilişkin ADR şartlarının sözleşmelere koyulması, henüz yeteri kadar yaygınlaşmış değildir. Hukukçular, inşaat sözleşmeleri veya hissedarlar arasında yapılan sözleşmeler gibi karmaşık ve uzun süreli sözleşmelere, uzlaştırma ve arabuluculuk şartlarının dahil edilmesini daha çok teşvik etmektedirler. Sözleşmelere koyulan ADR şartlarıyla uzlaştırmaya başvurma zorunluluğunun öngörülmesi durumunda, Fransız mahkemelerinin, bu şarta riayet edilmemesinin müeyyidesi hakkındaki görüşü açık değildir. Temyiz mahkemesinin konuyla ilgili olarak verdiği bir kararda, taraflardan birinin uzlaştırma şartına uymaması hâlinde, uzlaştırma girişiminin başarısız olacağı açıkça belli olmadıkça, sonradan açılacak davanın kabule şayan olmayacağı belirtilmiştir. Temyiz Mahkemesi daha sonra verdiği bir kararda, Paris İstinaf Mahkemesinin, bir uzlaştırma şartına uyulmamış olmasının, davanın açılmasını engelleyen bir neden oluşturmayacağına dair verdiği kararı onaylamıştır. Buna karşılık, Temyiz Mahkemesinin Ticaret Dairesi daha yakın bir tarihte, tarafların dava açmak suretiyle uzlaştırma anlaşmasından geçerli olarak feragat edip edemeyeceği hakkındaki tartışmalara açıklık getirmiştir. Mahkeme, bu tür bir feragatin, sadece açıkça beyan edilerek yapılabileceğine; dava açılmasının, tarafların uzlaştırmaya başvurma konusundaki akdî hakkını kullanmasını engellemeyeceğine karar vermiştir[94].
c) Fransa’da ADR Üzerine Çalışan Kurumlar
Fransa’da, ADR hizmeti sunan birkaç kurum bulunmaktadır. Bu kurumlardan en çok tanınanı, Paris Ticaret ve Sanayi Odasınca[95] (Chamber de Commerce et d’Industrie de Paris) yeni kurulan Arabuluculuk ve Tahkim Merkezidir[96] (Centre de Mediation et d’Arbitrage). Bu merkez, kendi arabuluculuk kurallarına sahiptir ve 12 Temmuz 1998 tarihli Kararnamenin zorunlu kıldığı nitelikleri taşıyan arabuluculuların yer aldığı bir liste tutmaktadır[97].
d) ADR ve Uzlaşma Anlaşması (Sulh Sözleşmesi)
Uzlaştırma (veya arabuluculuk) süreci başarılı olduğu takdirde, taraflar arasında bir anlaşma yapılır. Bu anlaşma genellikle yazılı olmakla beraber, sözlü bir uzlaşma anlaşması da geçerlidir. Uzlaşma anlaşması mahkemece onaylanabilir. Bu sayede anlaşmaya icrailik vasfı kazandırılır. Mahkemece onaylanmayan anlaşmalar, üçüncü kişilere karşı etkili olmayıp, sözleşmelerin nispiliği ilkesi gereğince sadece tarafları bağlayıcı niteliktedir ve Fransız Medenî Kanununun sözleşme hukukuyla ilgili genel hükümlerine tâbidir.
Belirli hâllerde, uzlaşma anlaşması bir sulh sözleşmesi (contrat de transaction) olarak yapılabilir[98]. Bu anlaşmanın sulh sözleşmesi şeklinde yapılabilmesi için, taraflar arasındaki uyuşmazlığın, tarafların ortak ve karşılıklı rızasına dayanarak çözülmesini öngörmesi ve yazılı olması gerekir (Fransız Medenî Kanunu m. 2044). Sulh sözleşmesi, diğer sözleşmelerden daha etkili olup, Medenî Kanunun 2052’nci maddesine göre, uyuşmazlık konusuyla ilgili olarak tarafların dava hakkını sınırlar. Böylece, taraflardan birinin, sulh sözleşmesinin varlığına rağmen aynı uyuşmazlık konusu hakkında yeni bir dava açması hâlinde, bu davaya kabul edilebilirlik yönünden itiraz edilebilir. Sonuçta sulh sözleşmesi, uygulama açısından hükümlerle aynı etkiye sahiptir.
Taraflar, aralarında yaptıkları uzlaşma, arabuluculuk veya sulh anlaşmasının icra edilebilirliğini artırmak amacıyla, bu anlaşmanın mahkemece onaylanmasını talep edebilirler. Bu anlaşmaya adlî sözleşme (contrat judiciare) de denilmektedir[99] (Fransız Hukuk Usulü Kanunu m. 129). Hâkim bunu yaparken, anlaşmanın varlığına dair ilk görünüş ispatıyla (prima facie existence) yetinir ve bu anlaşmanın kamu düzenine aykırı olmadığından emin olur. Mahkemenin bu onayına karşı kanun yoluna başvurulması mümkün değildir. Hâkim, Yeni Hukuk Usulü Kanununun 384’üncü maddesine göre, kendisine sunulan bu tür bir anlaşmayı onaylamakla yükümlüdür. Ayrıca, yargı dışı bir uzlaştırma usulü sonunda anlaşmaya varan taraflar, 28 Aralık 1998 tarihli ve 98-1231 sayılı Kararnameye göre, ilk derece mahkemesi başkanından, aralarında yaptıkları anlaşmanın icra edilmesini talep etme hakkına sahiptirler.
Tüm bu hâllerde, uzlaşma anlaşmasının mahkemece onaylanmasının etkileri esas itibariyle aynıdır. Uzlaşma anlaşmasın onaylanması, bu anlaşmaya icrailik vasfı kazandırır ve anlaşmanın konusunu oluşturan uyuşmazlık hakkında tarafların dava hakkını sınırlar.
e) Fransız Hukukunda ADR ve Tahkimin Yeri
Fransa’da, uzlaştırma girişiminin başarısız olması hâlinde, tarafların aralarındaki uyuşmazlığı tahkime sunmalarını öngören terditli uyuşmazlık çözüm şartlarına sözleşmelerde genellikle yer verilmesi sebebiyle, uzlaştırma (veya arabuluculuk) şartlarıyla oldukça sık karşılaşılmaktadır. Bununla beraber, bu tür şartlar hazırlanırken bazen yeterli dikkat gösterilmemekte ve tahkimle uzlaştırma (veya arabuluculuk) birbirine karıştırılmaktadır. Bu nedenle Fransız mahkemeleri, her iki uyuşmazlık çözüm şartı arasındaki ayırımla ilgili kıstasları belirlemek için çok sayıda fırsat elde etmektedir. Fransız mahkemeleri, niteliği açıkça anlaşılamayan bir uyuşmazlık çözüm şartını değerlendirirken, tarafların gerçek iradelerine (niyetlerine) ve özellikle, üçüncü kişinin bulduğu çözüm şeklinin etkisi hakkındaki isteklerine bakmaktadır. Buna göre, üçüncü kişinin kararı bağlayıcıysa, ADR şartı tipik bir tahkim şartı olarak nitelendirilecek; buna karşılık, taraflar üçüncü kişinin kararını kabul veya reddetmekte özgürse, mevcut ADR şartı bir uzlaştırma (veya arabuluculuk) şartı olarak kabul edilecektir. Tahkim şartlarını diğer ADR şartlarından ayırmada kullanılan diğer ölçütler, tarafların uyuşmazlık çözüm sürecine katılmaya davet edilip edilmediği veya üçüncü kişinin nihaî kararını vermeden önce, tarafların sonuç hakkında bilgilendirilip bilgilendirilmediğidir. Her iki ölçüt de tahkimden ziyade uzlaştırmayı belirleyen ölçütlerdir[100].
Bu ADR usulleri arasındaki ayrım kesin değildir. Fransız mahkemeleri, uzlaştırmanın, hakemin görevinin bir parçası olduğunu belirtmektedirler. Örneğin, Paris İstinaf Mahkemesince 1984 yılında verilen bir kararda, “uzlaştırmayı müteakiben uzlaşmaya varılması tahkimin doğal bir sonucudur” denilmiştir[101].
Doktrindeki bazı görüşlerin, üçüncü kişinin, uzlaştırıcı ve hakem rollerini başarıyla üstlenmesi hâlinde, gizlilik ve tarafsızlık konusunun tartışılmasının gerekeceğini vurgulamasına rağmen, Fransız hukukunda bu iki işlevin birleşmesini engelleyen kesin bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla beraber, Fransa’nın arabuluculuk konusundaki öncü kuruluşlarından biri olan Paris Arabuluculuk ve Tahkim Merkezinin arabuluculuk kuralları, bir arabulucunun, sonradan aynı uyuşmazlık hakkında hakem olarak görev yapmasını yasaklamaktadır. Uzlaştırma (veya arabuluculuk) sürecinde taraflarca yapılan beyanların ve verilen bilgilerin gizliliği, bu ADR yöntemlerinin temel özelliğidir. Fransız Hukuk Usulü Kanunu bu nedenle, uzlaştırma (veya arabuluculuk) sürecinde ileri sürülen görüşlerin daha sonraki uyuşmazlık çözüm usullerinde kullanılmasını özel olarak yasaklamıştır. Paris Arabuluculuk ve Tahkim Merkezi de dahil olmak üzere ADR kurumlarının çoğu, benzer sınırlamalar öngörmektedir.
Sonuç olarak, günümüzde Fransa’da uzlaştırma, geleneksel yargılama usulüne ve mahkeme karalarına gerçek bir alternatif olarak görülmektedir. Uzlaştırma, tarafların dava süreci ve uzlaştırmanın anlamı üzerindeki bilincini artırmak amacıyla hâkimlerin önerdiği; duruşma günlerinde uzlaştırıcıların mahkemede bulunmasını, tarafların rızasıyla, dostane bir yolla çözülebilecek davaların uzlaştırmaya sunulmasını sağlamak için hâkimlerin teşvik ettiği bir yöntemdir. Tarafların, üçüncü bir kişinin yardımıyla mümkün olduğu ölçüde bir anlaşmaya varmasını öngören uzlaştırma, “yargı dışı” çözümü teşvik etmenin (de judiciarisation) kapsamında görüldüğü için, uzlaştırmadan arabuluculuğa doğru giderek artan bir yöneliş görülmektedir.
Fransa’da uyuşmazlıkların çözümünde uzlaştırma (veya arabuluculuk) önemli bir rol oynamaktadır. Fransa’da 1995 yılında, uzlaştırıcıların yargı dışı uzlaştırmadaki faaliyetlerinin sonuçları, uzlaştırıcıların etkinliğini açıkça ortaya koymaktadır. Fransız Adalet Bakanlığınca yayınlanan istatistiklere göre, çok sayıdaki uyuşmazlık uzlaştırma veya arabuluculuğa havale edilmektedir ve bu ADR usullerinin başarı oranı oldukça yüksektir. Buna göre, Fransa’da 1995 yılında görev yapan 1337 uzlaştırıcı, toplam 74505 adet talep almış ve 32379 davada (yani davaların % 43.7’sinde) uzlaşma sağlamışlardır[102]. Fransa’da bu ADR usulleri hem taraflarca hem mahkemelerce giderek daha çok kullanılmakta ve daha başarılı olmaktadır. Uzlaştırmanın (veya arabuluculuğun) her türlü uyuşmazlık için uygun olmadığı açıktır; ama bu ADR usulleri, belirli uyuşmazlıklarda ve belirli hâllerde uyuşmazlıkların hızlı ve dostane bir şekilde çözülmesini sağlamaktadır.
IV- Norveç’te Arabuluculuk ve Uzlaştırma Uygulaması
Norveç’te uzlaştırma uygulamasında dikkat çeken nokta, Norveç’te bulunan üç dereceli yargılama sistemi yanında (Bölge Mahkemeleri, Temyiz Mahkemesi ve Yüksek Mahkeme), Uzlaştırma Kurullarının da bulunmasıdır. Uzlaştırma Kurulları arabuluculuk hizmeti sunmakta ve belli ölçüde de hüküm vermektedir. Norveç’te her yerel yönetimde bir tane ve bazı yerel yönetimlerde iki tane olmak üzere, toplam 439 adet Uzlaştırma Kurulu bulunmaktadır. Bireysel Uzlaştırma Kurulları, dört yıllık bir dönem için belediye konseyince seçilen üç hâkimden oluşmaktadır. Avukatların ve üst düzey kamu görevlilerinin Kurula üye olması yasaktır. Genel işleyiş itibariyle, dava açmak isteyen bir kişi öncelikle uzlaştırma usulüne başvurmadıkça karşı tarafa dava açamaz. Bazı dava türlerinde arabuluculuğa başvurulması zorunlu değildir; fakat davacı talep ederse, Uzlaştırma Kurulu arabuluculuk yapabilir. Bununla beraber, boşanma davaları, nesep davaları ve devlete veya yerel yönetime karşı açılan davalar arabuluculukla çözülemez.
Uzlaştırma sürecini başlatmak için, Uzlaştırma Kuruluna yazılı veya sözlü olarak başvuruda bulunulmalıdır. Uzlaştırma Kurulu tarafları uzlaştırmayı başarırsa, yalpan anlaşma ilamlarla aynı etkiye sahip olur. Taraflar anlaşmaya varamazsa, dava bölge mahkemesine havale edilir. Bununla birlikte, tarafların her ikisi de müzakerelere katılırsa ve taraflardan biri hüküm verilmesini talep eder, diğer taraf da buna rıza gösterirse Uzlaştırma Kurulu nihaî bir karar verebilir. Alacak hakkıyla ilgili uyuşmazlıklarda Uzlaştırma Kurulu, davalının iddialara cevap vermemesi hâlinde, davalının davacıya ait talepleri kabul (ikrar) etmesi hâlinde, davacının müzakerelere katılması ve davalının müzakerelere katılmaması hâlinde veya taraflardan her ikisinin de müzakerelere katılması ve taraflardan birinin hüküm verilmesini istemesi hâlinde de hüküm verebilir.
Uygulamada, davalının mazereti olmaksızın müzakerelere katılmaması nedeniyle verilen hükümler, Uzlaştırma Kurullarında önemli rol oynamaktadır. Uyuşmazlık konusu olan vakıalardan ispatlanmış olan vakıalarla çelişmediği sürece, davalının gıyabında verilen bir hüküm, davacının dava konusu hakkındaki iddialarına dayanılarak verilir. 1998 yılında Uzlaştırma Kurulu önüne getirilen davaların yaklaşık % 65-70’inde hüküm davalının yokluğunda verilmiştir.
Uzlaştırma Kurullarının verdiği hükümler bölge mahkemesinde temyiz edilebilir ve dava doğrudan bölge mahkemesinde açılsaydı hangi hükümlere göre incelenecekse, aynı şekilde incelenir.
Sonuç olarak, uyuşmazlıkların çözülmesinde “alternatif uyuşmazlık çözüm” usullerinin uygulanmaya başlanması zorunludur. Alternatif uyuşmazlık çözüm usulleri özellikle, sadece derdest dava sayısını azaltmak için değil; fakat, ihtilaflı kişilerden hangisinin haklı hangisinin haksız olduğunu belirlemek yerine, kişiler arasındaki ilişkileri yeniden düzenlemek suretiyle toplumsal uzlaşmanın bir unsuru olarak kullanılırsa, adalet sistemindeki krizin aşılmasında gerçekten önemli bir oynayabilir.
Doktrindeki bazı görüşler, alternatif uyuşmazlık çözümünün öneminden ve faydalarından şüphe etmemekle birlikte, konuya daha ihtiyatlı yaklaşmaktadır. Bu görüşler, alternatif uyuşmazlık çözüm usullerini (ve bu usuller içinde özellikle uygun gördükleri arabuluculuğu), Avrupa ülkelerinin dikkatle ve ihtiyatla izlemeleri gereken bir yol olarak değerlendirmektedirler[103]. Doktrindeki farklı görüşler bir yana bırakıldığında şunu söylemek mümkündür ki, alternatif uyuşmazlık çözümü adalet sisteminin karşılaştığı bütün sorunları tek başına çözecek bir hukuk kurumu olarak görülmemeli; fakat, diğer tedbirlerle birlikte uygulanan en önemli tedbir olarak düşünülmelidir[104].
§ 5. Adalet Yönetimi
A) Mahkemelerin Etkin Yönetimi
I- Genel Olarak
Etkin bir adalet yönetimi, adalet sisteminin işlevselliği açısından temel bir koşuldur. Avrupa’daki yargı sistemleri, etkin bir adalet yönetimini gerçekleştirmede, yetersiz hâkim sayısı, yetersiz mahkeme personeli[105] (örneğin yazı işleri müdürleri, zabıt kâtipleri, mübaşirler), yetersiz teknolojik koşullar (örneğin bilgisayar), yetersiz mahkeme binaları, kütüphaneleri ve dökümantasyon merkezleri, yetersiz malî kaynaklar, karmaşık bütçe sistemleri ve başarılı yönetim eksikliği gibi çok konuda engelle karşı karşıyadır.
Avrupa’da adalet yönetiminin işleyişi ülkeden ülkeye değişmektedir. Bazı sistemlerde merkezî (örneğin Adalet Bakanlığı veya Yüksek Mahkemece yürütülen) bir adalet yönetimi mevcutken, diğer sistemlerde daha az merkezî (örneğin bizzat mahkemelerce yürütülen) bir yapı görülmektedir. Bunların yanında karma sistemler de bulunmaktadır. Bu yapıda Norveç sistemi bilhassa etkili bir mahkeme yönetimine sahiptir.
II- Norveç Uygulaması
Norveç’te merkezî mahkeme yönetimi, bütçe, personel, yerleşim ve mahkeme binası hakkındaki bütün sorumluluğu, malzeme ihtiyacını, elektronik bilgi sistemlerinin kurulmasını, daha etkin bir işleyişi sağlamak için kurumsal ve yasal gelişimi ve diğer tüm idarî konuları kapsamaktadır.
Merkezî mahkeme yönetimi, mahkemelerin daha etkin yönetilmesini sağlayacak bütün tedbirleri alabilir. Bununla beraber, merkezî yönetimin mahkeme başkanları ve mahkeme personeliyle işbirliği yapması zorunludur[106].
1) Mahkemelere Geniş Yetki Verilmesi ve Modern Malî Yönetim
Bu uygulamanın amacı, genel işleyişi kontrol ederek yönetimin yerine geçmektir. Bu yönetim ilkesi, mahkemelere bütçe, ekonomi ve personel yönetimi üzerinde geniş yetki verilmesini gerektirir. Böylece, mahkemeler kendilerine tahsis edilen kaynakları daha serbestçe kullanabilirler. Bu yönetim ilkesi, genel işleyişi düzenlemek için merkezî bir mahkeme yönetimini gerektirir ve mahkemeler için ulaşılacak amaçları tanımlar. Merkezî yönetimce belirlenen amaçlar, tabii ki mahkemelerin adlî faaliyetlerini yerine getirirken bağımsızlığını zedelememelidir.
Bu amaçları gerçekleştirmek için hangi tedbirlerin alınacağını belirleme görevi ferdî olarak mahkemeye aittir.
Bütçe, ekonomi ve personel yönetimi konularında mahkemelerin yetkilerini artırmak demek, mahkeme başkanlarının idarî sorumluluklarının artması demektir. Merkezî mahkeme yönetimi, idarî konularda mahkeme başkanına daha iyi bir yardım sunmak ve başkanın bir hâkim olarak aslî görevini yapmasına daha fazla zaman ayırmasını sağlamak için, özellikle büyük mahkemelerde başlı başına idarî hizmet birimleri kurabilir.
2) Mahkemelerde Bağımsız İdarî Hizmet Birimlerinin Kurulması
İdarî işlerle görevlendirilen memurlar, idarî başkanlık veya daire müdürlüğü olarak çalışabilir ve ilgili mahkeme başkanına rapor verir. Buna karşılık, merkezî mahkeme yönetimi, işçi kuruluşlarıyla ücret görüşmelerini yürütebilmelidir.
3) Mahkemelerin Kısımlara Göre Örgütlenmesi
Büyük ülkelerde idarî işleyişin düzenlenmesi daha farklı şekilde yapılabilir. Bunun bir örneği, mahkemelerin her birini, iki veya daha fazla kısma ayırmaktır. Her bir kısım, personel işlerinden tamamen sorumlu olan tek bir hâkimce yönetilir.
Her bir kısımda bir baş kâtip (mahkeme yazı işleri müdürü), her kısımda görev yapan kalem personelinin yönetiminden sorumlu kılınabilir.
Etkin bir mahkeme yönetiminin gerçekleştirilebilmesi için sayılan bu işlemler, eğitim ve diğer tamamlayıcı tedbirlerle desteklenmelidir.
4) Eğitim Programları ve Mahkeme Başkanları ile İdarî Personelin Yeteneklerini Artırmak için Alınacak Diğer Tedbirler
Mahkeme başkanlarının ve idarî personelin niteliklerini artırmak, malî kaynakları daha verimli kullanmalarını ve malî yönetimde daha başarılı olmalarını sağlamak, icabında idarî iş yükünü kontrol için yönetim takımları kurmak yoluyla daha iyi bir personel yönetimi gerçekleştirmelerine ve mahkeme teşkilatının daha iyi örgütlenmesine imkân tanımak için eğitim programları düzenlenmelidir.
5) Çağdaş Bilgi Teknolojisinin ve Bu Sistemlerin Yönetimi için Eğitim Programlarının Uygulanması
Personel ve bütçe meseleleri ve kurum içindeki genel bilgi değişimi düzenlenirken amaç, etkinliği artırmak için bilgi teknolojisinin kullanılmasıdır[107]. Bilgi teknolojisinin kullanılması bundan başka, davaların görülmesinde ve resmî kayıtlar alanında etkinliği artırmaktadır[108]. Bir dava farklı aşamalardan geçerken, bilgi teknolojisi, bilgi naklini kolaylaştırabilir[109]. Mahkemelerde bilgi teknolojisinin kullanılmasıyla, merkezî mahkeme yönetimince kullanılabilecek izleme ve gözleme sistemlerine daha fazla bilgi akışı sağlanabilir.
6) İzleme ve Gözleme Sistemleri
Merkezî mahkeme yönetimi, etkinliği artırmak ve mahkemelerde derdest olan davalarda harcanan zamanı azaltmak için, belirleyici süre standartlarını ve istatistik bilgilerini faydalanılır hâle getirmek için kullanabilir.
Merkezî mahkeme yönetimi, mahkemelerin, her bir mahkemedeki farklı dava türlerinin sayısı ve görülme süresiyle ilgili istatistikler tutmalarını zorunlu kılabilir. Bu istatistikler şu amaçlarla tahlil edilebilir:
- Her mahkemenin etkinliğini değerlendirmek,
- Bir mahkemenin istatistikleri, mahkemelerce davaların tamamlanması için öngörülen belirleyici süre standartlarından sapma gösteriyorsa, alınabilecek özel tedbirleri ortaya koymak.
Mevcut istatistikler, belirli bir mahkemede uzun süredir davaların çözülmesinde aşırı gecikme olduğunu gösterirse, merkezî mahkeme yönetimi, hâkim veya kalem personeli sayısını geçici veya sürekli olarak artırmak için tedbirler alabilir. Bu amaçla öngörülen süre standartları, sadece bir davada harcanabilecek ortalama süreyi göstermek için kullanılır ve bu süreye uymamanın müeyyidesi yoktur.
Belirleyici süre standartları ayrıca, ekonomik tedbirleri de içinde barındırır. Süre standartları, mahkeme başkanlarıyla görüştükten sonra belirlenmeli ve onların deneyimlerine dayanmalıdır. Bundan başka süre standartları, tarafların davanın görülme süresindeki menfaatleriyle adil yargılanma arasında en iyi dengenin nasıl kurulacağını göstermelidir[110].
Mahkemelerin yönetiminde etkinliği sürdürmek için, hukuk sistemindeki gelişmeleri karşılayacak ve sosyo-ekonomik etkenler yüzünden dava sayısındaki artışa paralel olarak artacak yeterli malî kaynaklara ihtiyaç bulunmaktadır. Ayrıca, tarafların üstleneceği yargılama harç ve giderleri, doğrudan veya dolaylı vergiler, avukat ücretleri ve diğer masraflar makul ve uyuşmazlık konusu olan mal veya hakkın değeriyle orantılı olmalı ve adalete erişimi (hak arama hürriyetini) engellememelidir[111].
B) Masraflar
Pek çok ülkede mahkemelere başvurulması için bir miktar masraf yapılması gerekir. Bazı ülkelerde bu masraflar oldukça yüksektir. Yargılama giderleri her ne kadar mahkemeler için önemli bir kaynak olsa da, yargılama harç ve giderlerinin ayarlaması yapılırken çok dikkatli olunmalı ve fakirlerin korunmasına özen gösterilmelidir[112]. Ayrıca, yargılama giderlerinden sorumluluk, özellikle hukuk yargılamasında kilit rolü olan aşamalarda, davanın erken çözümü için ilave bir teşvik unsuru olarak kullanılabilir[113].
C) Adalet Yönetiminde Savcıların Rolü
Bazı ülkelerde adalet yönetiminde savcılar da önemli bir rol oynadığı ve hâkimlerle aynı staj eğitimine ve hizmet içi eğitime tâbi tutuldukları için, adalet yönetiminde savcılar hâkimlerle aynı muameleyi görmelidirler. Bununla beraber, Adaletin Etkinliği Hakkında Uzmanlar Komitesince hazırlana raporda, savcılar hakkında ayrıntılı bir inceleme yapılmamıştır; çünkü bu konu, Avrupa Konseyinde, Suç Sorunları Hakkında Avrupa Komitesinin[114] (European Committe on Crime Problems, CDPC) bir alt komitesi olan Savcıların Rolü Hakkında Uzmanlar Komitesince incelenmiştir.
§ 6. Yargı Kurumları
A) Mahkemelerde Tek Hâkim Kullanılması
Avrupa Konseyine üye olan ülkelerin çoğunda, tek hâkimin kullanılmasına giderek daha çok önem verilmektedir[115]. Bu nedenle, Kıta Avrupası hukuku ve Ortak Hukuk sisteminde mahkemelerde tek hâkim kullanılmasının lehine ve aleyhine olan görüşler incelenmelidir[116].
I- Ortak Hukuk Sistemindeki Görüşler
Ortak Hukuk sistemi uygulamasında, belirli davalarda tek hâkim kullanılması, yargılama sürecinin daha esnek ve ekonomik olmasını sağlamaktadır. Tek hâkim kullanılması, dava sürecinin küçük bölümlerini yönetmek için yardımcı yargı personelinin kullanılmasına imkân tanıyarak, daha değerli kaynakların diğer işlere tahsis edilmesini sağlar[117].
Tek hâkimin sadece tek bir yargılamanın yönetilmesinde kullanılma zorunluluğu yoktur. Tek hâkim, davanın sözlü yargılamaya ilişkin kısmını yönetmek için de kullanılabilir. Tek hâkimin kullanıldığı önemli alanlardan biri de temyiz sürecidir. Tek hâkim, yardımcı yargı personelinin temyiz taleplerini incelemede veya temyiz taleplerini temyiz edilebilirlik yönünden incelemede kullanılabilir. Tek hâkim, uygun olan hâllerde temyize veya temyiz talebinin kabulüne karar verebilir.
Küçük taleplerle ilgili davalarda tek hâkim kullanılması, çok sınırlı haklarla veya sınırlı temyiz hakkıyla da olsa bazı ülkelerde oldukça yaygındır.
II- Kıta Avrupası Hukuk Sistemindeki Görüşler
Fransa gibi, geleneksel olarak çok hâkimli mahkemelerin kullanıldığı Kıta Avrupası hukuk sistemi ülkelerinde[118], uzun yıllardan beri usul hukukunda tek hâkimin işlevi ve durumu tartışılmaktadır.
Kıta Avrupası hukuk sistemini uygulayan pek çok ülkede olduğu gibi Fransız hukukunda da felsefî olarak, yargı kurumlarının bütün aşamalarında bir davanın toplu mahkemelerce görülmesi gerektiği fikri hâkimdir. Buna karşılık, tek hâkimin kullanılması, bütün hukuk dallarında giderek yaygınlaşmaktadır.
Çok hâkimli mahkemelerin lehine olarak ileri sürülen görüşler esas itibariyle, hâkimlerin etki altında kalmadan, tarafsız bir şekilde karar vereceği ve daha güvenceli bir yargı sisteminin mevcut olacağı noktasında toplanmaktadır. Çok hâkimli mahkemeler, genç hâkimlerin daha iyi eğitilmesini de sağlar.
Bundan başka, çok hâkimli mahkemelerce verilen hükümler, hâkimlerce ortaklaşa verildiğinden, görüşlerini açıklamakta özgür olacak hâkimlerin bağımsızlığını da güvence altına alır.
Tek hâkimli mahkeme sistemi, hâkimin sorumluluk duygusunu geliştirmesini kolaylaştırır, adalet dağıtımında daha yetenekli ve başarılı olmak isteyen hâkimlerin uzmanlaşmasını sağlar; fakat tek hâkimin kullanılması, tek başına karar veren hâkimin yanılma olasılığını artırır[119].
Nihayet, bazı görüşlere göre tek hâkimli mahkemeler, yargı sisteminin masraflarını ve artan dava sayısını azaltır. Bu tartışmadan etkilenen Fransız maddî hukuku, bu konuda tereddütlüdür. Bununla beraber, çok hâkimli mahkemeler fikri zamanla zayıflamıştır[120].
Gerçekten, hukuk davalarındaki artış ve yargılama usulünü rasyonelleştirme ihtiyacı, Fransız kanun koyucusunu, çok hâkimli mahkemelerde görülen bazı davaları, Birleşik Krallık ve Kanada’da olduğu gibi, tek hâkimli mahkemelere sevk etmeye yönlendirmiştir.
Fransız hukuk yargılamasında, özellikle (bir hâkim olan) “judge de paix” ve “judge de référé”de olduğu gibi, tek hâkimli mahkemeler her zaman mevcut olmuştur. Bunun yanında, son zamanlarda gerçekleştirilen bazı yasal reformlarda, çok hâkimli mahkemeden tek hâkimli mahkemeye doğru bir yöneliş görülmektedir.
Fransız hukuk sisteminde, “Tribunal de Grande Instance”da mahkeme başkanı, davanın tek hâkimce görülmesine karar verebilir[121].
10 Temmuz 1970 tarihli Kanunun ardından, “Tribunal de Grande Instance”da ilgili olduğu ölçüde tek hâkim kullanılması mümkündür. “Tribunal de Grande Instance”daki mahkeme başkanı, davanın basit olduğu ve üç hâkimle görülmesine gerek olmadığı kanaatindeyse, bu davanın tek hâkimce görülmesine karar verebilir. Taraflar, davanın üç hâkimce görülmesini talep edebilirler.
10 Temmuz 1970 tarihli Kanunla, Fransa’da tek hâkimin benimsenmesi genel bir hareketin başlangıcı olmuştur. Bundan sonra kanun koyucu, “de grande instance” mahkemelerinin iş yükünün azaltılması için kullanılan tedbirler arasında, daha özel işlerin tek hâkimce görülmesini yasal olarak düzenlemiştir.
Fransız mevzuatında, bazı özel davalarda tek hâkim kullanılmasını öngören çeşitli kanunlar kabul edilmiştir. Buna örnek olarak, çeşitli mahkemelerde aile uyuşmazlıklarının tek hâkimce görülmesi, kamulaştırma davaları, davanın hazırlık tahkikatı aşaması ve icra taleplerinin tek hâkimce çözülmesi gösterilebilir.
Fransa’da tek hâkimli mahkemeler ceza yargısında da bulunmaktadır. 1856 yılından beri, üzerinde pek çok değişiklik yapılsa da, hazırlık soruşturması tek hâkimce yürütülmektedir. Kanun hükümlerinin ihlâli hâlinde görevli olan polis mahkemelerinde[122] (Tribunal de police) tek hâkim bulunmaktadır. Buna karşılık, daha ağır cürümlere bakmakla görevli olan ceza mahkemeleri (court d’assises) daima çok hâkimli mahkemeler olmuştur.
Belirli mahkemelerle sınırlı da olsa (tribunal correctionnel compétent pour juger les délits), çok hâkimli mahkemelerin kullanımında bir azalma görmek mümkündür. Bu değişim, ufak cezaları gerektiren davaların (örneğin avcılık ve balıkçılıkla ilgili suçlar ve Trafik Kanununda yer alan belirli suçlar) tek hâkimce görülmesini öngören 29 Aralık 1972 tarihli Kanunla başlamıştır[123].
8 Şubat 1995 tarihli Kanun, tek hâkimle karar veren “tribunal correctionnel” tarafından görülen suçların sayısını oldukça artırmıştır[124] (örneğin hırsızlık, müessir fiil, genel ahlâka karşı işlenen suçlar).
Nihayet, bu kanunun kabulünden sonra, uzun zamandır çok hâkimli mahkeme olarak örgütlenen idarî yargıda, idarî uyuşmazlıkların sayısındaki artış yüzünden, belirli davalarda tek hâkimin kullanılmasına geçilmiştir. Bununla beraber, idarî yargıda devlet ve idareyle ilgili uyuşmazlıkların görülmesi nedeniyle, tek hâkimin kullanılması imkânı sınırlıdır. Toplu mahkeme düşüncesi, hâkimlerin bağımsızlığını sağlamak ve onların kamu otoritesi karşısında manevi nüfuzlarını güçlendirmek için düşünülmüştür.
Fransa’da, uzman bir hâkimin görev yaptığı tek hâkimli mahkemeler giderek yayılmaktadır. Doktrin, hâkimlerin uzmanlıklarını geliştirmesi ve sorumluluk duygularını artırması bakımından tek hâkimin kullanılmasını savunurken, bunun gerçek nedeni, mevcut dava sayısındaki artış olarak görülmektedir.
Tek hâkimli mahkemelere karşı olan görüşler, çok hâkimli mahkemelerin, hükmün güvenilirliği için daha büyük bir güvence teşkil ettiğini savunmaktadırlar. Ayrıca, istinaf ve temyiz derecesinde toplu mahkemelerin kullanılması konusunda hiçbir tartışma bulunmamaktadır. Fransa’da bu nedenle, Yargı Örgütü Kanununa göre, tek hâkimle görülebilecek davalarda görevli olan hukuk mahkemeleri ve “Tribunal de Grande Instance” her zaman çok hâkimden oluşmuştur.
Fransa’da 1996 yılının Aralık ayında yayınlanan Coulon raporunda, Fransız yargı sisteminde köklü bir değişiklik yaparak, Anglo-Saxon sisteminde olduğu gibi, ilk derece mahkemelerinde tek hâkimli mahkemelerin yaygınlaştırılmasının mümkün olup olmadığı tartışılmıştır[125]. Bu rapor, tek hâkimin kullanılmasının, özellikle hâkimin tarafsızlığı konusunda doğurduğu usulî tehlikelerin görmezden gelinemeyeceğine işaret etmiştir.
Sonuç olarak, etkin bir adalet sistemiyle adaletin üstünlüğünün korunması arasında bir denge sağlanmasına dikkat edilmelidir. Bu konuyla ilgili olarak, “mahkemelerdeki aşırı iş yükünün önlemesi ve azaltılması için tedbirler hakkında R (86) 12 sayılı Tavsiye Kararı”nda ve “hukuk davalarında ve ticarî davalarda temyiz sistemlerinin ve usullerinin kabulü ve düzeltilmesi hakkındaki R (95) 5 sayılı Tavsiye Kararı”nda[126], tek hâkimin kullanılması konusunda açıklanan görüşler dikkate alınmalıdır[127].
B) Yargısal Faaliyetlerin Denetimi
Etkili bir adalet sistemini güvenceye almak için, adalet yönetimiyle görevlendirilen mercilerin, hâkimlerin görevlerini etkin ve uygun bir şekilde yerine getirdiklerinden (örneğin makul bir süre içinde hüküm verdiklerinden) emin olmak amacıyla, yargının bağımsızlığına zarar vermeyecek yöntemlerle, hâkimlerin meslekî faaliyetlerini gözlemlemesi oldukça önemlidir. Bu denetim, temyiz mahkemesince gerçekleştirilen yargısal kontrolle karıştırılmamalı ve hâkimlerin yargısal faaliyetleriyle çatışmama
Avrupa Konseyince Adalet Hizmetlerinin Etkinliğinin Artırılması İçin Öngörülen Tedbirler