İdarenin yaptığı her sözleşme idarenin sözleşmesinin sözleşmesidir ama her yaptığı sözleşme aynı zamanda idari sözleşme niteliğinde değildir.Bazen idarenin özel hukuk kişisi olarak işlemler yapabildiği durumlar da varıdır.
Öncelikle bir sözleşme yapılmadan önce bu sözleşme hangi aşamalardan oluşuyor önce bunu incelemek gereklidir:

1. Hazırlık aşaması
2. Tamamlama ve ifa aşaması

1.HAZIRLIK AŞAMASI

Her ne kadar idarenin özel hukuk sözleşmeleri yapabileceğini belirtmişsek de bu normal özel hukuk sözleşmeleri ile aynı değildir. İdare sözleşme oluşturulurken kamunun kendisine verdiği yetkiyi de kullanarak üstün konumda bulunmaktadır(kiralama sözleşmesinde öncelikle ihale açması ve kuralları kendisinin koyması örneğinde olduğu gibi).Sözleşmelerin hazırlık aşamasında idarenin kamu hukukunda kendisine verilen gücü kullanmasında dolayı bu aşamanın da doğal olarak farklı bir yargı yerinde çözümlenmesi gerekmektedir.

Örneğin idare bir taşınmazını kiraya verecek.Önce kamu ihale kanununa göre bir ihale yapıp eşitlik ilkesi çerçevesinde ihaleye katılanları değerlendirmesi gereklidir(dikkat daha sözleşme imza aşamasına gelmedi).Burada yapılan işlemler taraflarca kamu ihale kurumu gibi idari nitelikli yerlerce denetlenmektedir(idari niteliğini ortaya koyuyor).çünkü daha ortada herhangi bir sözleşme bulunmamaktadır.
Dikkat edilirse idarenin hazırlık aşamasındaki işlemler tamamen idari nitelikli eylemlerdir.Bundan dolayı bu aşamada çıkan uyuşmazlıkların idari yargıda çözülenmesi gerekmektedir!!!

2.TAMAMLAMA VE İFA AŞAMASI

Sözleşme 'imza' edildikten sonra idarenin üstün gücü artık bundan sonraki aşamalar için kullanılmamaktadır. Taraflar artık eşit yükümlülükler altına girmiş bulunmaktadır.Sözleşmenin ifa edilmemesi, eksik ifa edilmesi, kötü ifa edilmesi gibi durumlar artık adli yargı içinde çözümlenecektir.Örneğin İdarenin taşınmaz kiralanması için açtığı ihalede bir taraf belirlendi ve sözleşme imzalandı.Bu sözleşmede sonrada çıkacak uyuşmazlıklar adli yargının görevive girmektedir.

Unutulmamalıdır ki idare bir sözleşme imzalarken bir takım işlemlerde bulunuyor, bunlar idari niteliktedir.