1. Avrupa Birliği Hukukunda Serbest Dolaşım Kavramı
Bugün gelinen noktada Avrupa Birliğinde serbest dolaşım kavramı en geniş tanımıyla birlik üyesi ülkelerin vatandaşı olan herkesin Avrupa vatandaşı sıfatıyla üye devletler topraklarında serbestçe dolaşabilmesini ve güvenli bir ortamda yaşayabilmesini içermektedir. Dikkat edilirse bu tanımda çalışmaya bağlı veya ekonomik esaslı yada özel bir amaca yönelik bir serbest dolaşım ölçütü ve sınırlaması yoktur. Güncel serbest dolaşım kavramı, malların, hizmetlerin, sermayenin ve işgücünün serbest dolaşımını da içeren ama sadece üretim faktörlerinin dolaşımıyla sınırlı olmayan, Avrupa vatandaşlığı esasına dayandırılmış, sosyal, siyasal ve ekonomik boyutları birlikte taşıyan bütünsel bir anlam yüklenmiştir. Bu nedenle işçilerin Avrupa’sından halkların Avrupa’sına geçilmekte olduğundan söz edilmektedir. Özetle Avrupa Birliğinde kişilerin serbest dolaşımı başlangıçta yani “Ortak Pazar” döneminde ücretli bir işte çalışanlarla sınırlı iken 1993 tarihli Maastricht Anlaşmasıyla birlikte genel bir hak haline gelmiştir. Şimdi bu gelişmeye kısaca bir göz atalım.
a. Ekonomik Bir Kavram Olarak Serbest Dolaşım
Avrupa Topluluğunu kuran antlaşmalarda; serbest dolaşım kavramı ilk kez Avrupa Kömür Çelik Topluluğu Antlaşmasının 69.maddesi ile düzenlenmiştir. Yürürlük tarihi 1953 olan bu antlaşmada, antlaşma konusu olan sektörlerle sınırlı bir serbest dolaşıma yer verilmiştir. Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu Antlaşmasının 2.maddesinde yine sektörle sınırlı bir serbest dolaşıma yer verilmiştir. Bilindiği üzere bu antlaşmanın imza ve yürürlük tarihi Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması ile aynıdır. Her iki antlaşmada 1 Ocak 1958’de yürürlüğe girmiştir. İşçilerin (çalışanların) serbest dolaşımına ilişkin ilk genel düzenleme AET-Antlaşmasının 48.maddesinde yer almaktadır. Bu madde ile çalışanlara kamusal nitelikli istisnalar hariç sektörel sınırlama olmadan topluluk içinde “hareket özgürlüğü” sağlanmıştır. 48.maddenin birinci bendine göre çalışanların “hareket özgürlüğü” en geç geçiş döneminin sonunda güvence altına alınacaktır. (Antlaşmanın uygulama takvimine göre geçiş dönemi 31 Aralık 1969’da sona ermiştir.) 48.maddenin ikinci bendinde ise hiç bir üye devletin işçisine (çalışanına) işe kabul, ücret ve diğer istihdam ve çalışma koşulları bakımından milliyete dayalı bir ayrımcılık uygulanmayacaktır. Maddenin üçüncü bendinde çalışanın serbest dolaşım hakkının kamu politikası ( : bir çok kaynakta kamu düzeni olarak çevrilmektedir), kamu güvenliği ve kamu sağlığı ölçütlerine göre sınırlandırılabileceğine yer verilerek hakkın içeriği düzenlenmiştir.
Buna göre işçilerin (çalışanların) serbest dolaşım hakkı:
i. Herhangi bir üye devlette sunulan açık işlere başvurma,
ii. Bu amaçla üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma,
iii. Bir üye devletin kendi vatandaşı için geçerli yasal ve idari hükümler çerçevesinde çalışmak amacıyla bu üye devlette oturma,
iv. Komisyon tarafından getirilecek uygulamaya ilişkin düzenlemelerin hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bir üye devlette çalıştıktan sonra, bu ülke topraklarında kalma haklarını içermektedir.
Ancak 48.maddenin dördüncü bendinde bu madde hükümlerinin, kamu hizmetinde (: bazı kaynaklarda kamu yönetimi olarak çevrilmiştir.) çalışmaya uygulanamayacağı öngörülmektedir.
Dikkat edilirse 48.madde ile düzenlenen serbest dolaşım hakkı ekonomik nitelikli olup işgücünün serbest dolaşımına ilişkin kuralları içermektedir. Bu hak ücretli bir işte çalışanlara tanınmış olup belli bir mesleki faaliyete bağlanmıştır. Avrupa Birliğinin başlangıçtaki amacının bir ortak pazar kurmak olduğu gözetildiğinde bu düzenlemenin nedeni anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede AET-Antlaşmasının değişik hükümlerinde ortak pazar amacına bağlı olarak işçilerin (48-51. m.ler), hizmetlerin (59-68. m.ler), malların (95-99. m.ler) ve sermayenin (67-73. m.ler) serbest dolaşımına ilişkin kurallara yer verilmiştir. Tüm bunları tamamlayan yerleşme özgürlüğü ise 52-58. maddelerde düzenlenmiştir. b. Sosyal ve Siyasal Bir Kavram Olarak Serbest Dolaşım
Roma antlaşmasından sonra Avrupa Topluluğunun hukuksal temelini geliştiren ve Avrupa Birliği hedefini öne koyan üç önemli antlaşma yapılmıştır. Bunlar 1 Temmuz 1987 yürürlük tarihli Tek Avrupa Senedi, resmi adı Avrupa Birliği Antlaşması olan 1 Kasım 1993 yürürlük tarihli Maastricht Antlaşması ve 1 Mayıs 1999 yürürlük tarihli Amsterdam Antlaşmasıdır.
Bu antlaşmalar ile Roma Antlaşmasında önemli değişiklikler yapılmış ve yeni düzenlemeler eklenmiştir. Tek Avrupa Senedi ile Roma Antlaşmasının 8a maddesi Tek Pazar amacını kapsayacak şekilde değiştirilmiş (from common market to single market) ve bu amaca bağlı olarak kişilerin serbest dolaşımının önündeki tüm engellerin kaldırılması hedefi vurgulanmıştır. Burada “kişilerin (persons)” kavramının kullanılması önemli bir gelişmedir. Daha önceki hükümde işçiler veya çalışanlar (workers) kavramı kullanılmıştır. Yine “Tek Pazarın 31 Aralık 1992 tarihine kadar aşamalı olarak tesisini sağlamak” Tek Avrupa Senedi ile öne konan hedeflerdendir. Bu hedefe ulaşmak açısından tüm üretim faktörlerinin serbest dolaşımının önündeki engellerin kaldırılması gerekmektedir. Bir farkla ki artık işçilerin değil kişilerin serbest dolaşımından söz edilmektedir.
Maastricht’le birlikte AET- Antlaşması, resmi olarak Avrupa Topluluğu Antlaşması olarak anılmaya başlanmıştır. Böylelikle üye devletlerin sadece ekonomik bir ortaklığı hedeflemedikleri sosyal ve siyasal bütünleşme hedeflerine yöneldikleri pozitif düzenlemeyle vurgulanmıştır.
Konumuz açısından temel değişiklikler ve yeni düzenlemeler Maastricht ve Amsterdam Antlaşmaları ile getirilmiştir*. Maastricht Antlaşması “Avrupa Vatandaşlığı” kavramını Avrupa Hukukuna sokarak ulusal üstü bir vatandaşlık statüsü oluşturmuştur. Avrupa vatandaşlığı, bir üye ülke vatandaşlığını taşıyan tüm kişileri kapsamakta ve belirli haklar getirmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken nokta üye ülke vatandaşlığının birlik vatandaşlığı için kurucu unsur olmasıdır. Başka bir anlatımla Avrupa Birliği vatandaşlığı doğrudan içine girilebilir bir statü değildir. Örneğin bir üçüncü ülke vatandaşının veya bir vatansızın herhangi bir üye ülkenin vatandaşlığını kazanmadan birlik vatandaşı olması bugünkü mevzuat karşısında olanaklı değildir. Bununla birlikte zaman içinde bu yönde bir dizi gelişmenin yaşanabileceği öngörülebilir.
Birlik vatandaşlığının getirdiği haklar; tüm üye ülkelerde oturma ve serbest dolaşma hakkı, Avrupa Parlamentosu ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı (Bu hakkın kullanılabilmesi için altı aydan beri o ülkede oturuyor olmak, kendi ülkesinde yerel seçimlerde oy vermemiş olmak gerekir. Ayrıca karşılıklılık ilkesi de saklıdır.) , üçüncü ülkelerde diplomatik temsilcilikleri bulunmayan AB üyesi ülke vatandaşlarının diğer üye ülke büyükelçilikleri ve konsoloslukları nezdinde korumdan yararlanma hakkıdır. Bunun yanı sıra üye ülke vatandaşlarına Topluluk ile ilgili konularda Avrupa Parlamentosuna ve yine Maastricht Anlaşması ile oluşturulan (138e maddesi) Ombudsman’a dilekçe verme ve şikayette bulunma hakkı sağlanmıştır.
Amsterdam Antlaşması ile “Avrupa Birliği vatandaşlığının tamamlayıcı nitelikte olduğu ve ulusal vatandaşlığa helal getirmeyeceği” hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla Avrupa Birliği vatandaşlığının ulusal vatandaşlığının bir alternatifi olmadığı ancak onunla birlikte varlık kazanabileceği teyit edilmiştir. Amsterdam Antlaşması ile getirilen bireysel haklar ise şunlardır : Avrupa vatandaşı olan herkes temel haklarını ihlal ettiğini düşündüğü Avrupa Kurumları aleyhine Adalet Divanında doğrudan dava açabilir. Tüm üye ülkeler bu tip ihlallerin azaltılması için her türlü ayrımcılığa karşı mücadele etme yükümlülüğündedir.
İkinci olarak tüketici hakları ve insan sağlığının korunmasına ilişkin hükümlere yer verilmiştir. Burada da ulusal vatandaşlık bir ayrımcılık nedeni olarak kullanılamayacaktır. Üçüncüsü tüm Avrupa vatandaşlarına ve ayrıca bir üye devlette merkezi veya kayıtlı bürosu bulunan tüm tüzel kişilere Topluluğun 12 resmi dilinden herhangi birini kullanarak Topluluk kurum ve organlarıyla yazışma ve aynı dilde cevap alma hakkı ile Avrupa Parlâmentosu, Konsey ve Komisyondan çıkan tüm belgeler hakkında (bu hakkı düzenleyen koşullar ve genel ilkeler saklı kalmak koşuluyla) bilgi edinme hakkı getirilmiştir*.
Bu düzenlemeler Avrupa Birliğinin birincil mevzuatında yani kurucu antlaşmalar ile bu antlaşmaların eklerinde ve protokollerinde yer almaktadır. Bu temel hükümleri ayrıntılı olarak düzenleyen ve uygulama açısından açıklık getiren ikincil mevzuat ise tüzükler, yönergeler, idari kararlar ile çeşitli organların görüşlerinden oluşmaktadır. Bunların yanında Avrupa Birliği Adalet Divanının konuyla ilgili kararları her iki mevzuatın yorum ilkelerini, sınırlarını ve uygulama koşullarını ortaya koymaktadır.
Tüm bunlar Avrupa Birliğinde işçilerin serbest dolaşımından kişilerin serbest dolaşımına, İşçilerin Avrupa’sından Halkların/Bireylerin Avrupa’sına geçiş sürecinin adımlarıdır.
2. Kişilerin Serbest Dolaşımı Kavramının Hukuksal Dayanakları
Yapılan değerlendirme Avrupa Birliği hukukunda birlik vatandaşlığı ve buna bağlı kişilerin serbest dolaşımı kavramlarının kapsayıcı temel normlar olduğunu göstermektedir . Ancak işçilerin (çalışanların) serbest dolaşımı bu temel normun bir alt hükmü olarak yer almaktadır.
Bunun yanında işçilerin ailelerinin, öğrencilerin ve diğer kişilerin serbest dolaşım hakları da bu kapsamda yer almaktadır. Buna göre kişilerin serbest dolaşımının AB’nin birincil mevzuatında yer alan hukuksal dayanakları şunlardır :
- Avrupa Birliği (Maastricht) Antlaşmasının Başlangıç Kısmı ve I. Bölümün B Maddesi : Avrupa Birliğini kuran anlaşmanın başlangıç kısmında ve I. bölümün B maddesinde Avrupa Birliği hedefine bağlı olarak “ekonomik ve sosyal bütünleşmenin sağlanması”, “kişilerin serbest dolaşımının kolaylaştırılması” ve “Avrupa vatandaşlığının oluşturulması” hedeflerine yer verilmiştir. Antlaşmanın başlangıcı ve I. bölümü diğer hükümlerin yorumlanmasında kullanılan temel ilkeleri içerdiğinden hukuksal açıdan etkilidirler.
- AT- Antlaşmasının 8.ilâ 8e Maddeleri : Bu maddeler Avrupa Birliği vatandaşlığını düzenlemektedir. AT-Antlaşmasına, Maastricht Antlaşması ile eklenmiştir. Eski 8.madde 7.madde olarak numaralandırılmış ve yerine bu maddeler konulmuştur.
- AT-Anlaşmasının 3c maddesi : Bu madde de AT-Antlaşmasına, Maastricht Antlaşması ile eklenmiştir. Bu madde ile “kişilerin serbest dolaşımı kavramı” hüküm altına alınmıştır. ABAD’na göre 3c maddesi antlaşmanın diğer ilgili maddeleri ile birlikte kişilerin hareket özgürlüğünü güvence altına alan bir hükümdür.
- AT- Anlaşmasının 7a maddesi (Eski 8a) : Bu madde Tek Avrupa Senedi ile AT-Anlaşmasına eklenmiştir. Bu maddede tek pazar hedefi ve kişilerin serbest dolaşımının önündeki tüm engellerin kaldırılması düzenlenmiştir.
- AT- Antlaşmasının III. Başlığı altında yer alan “kişilerin serbest dolaşımına ilişkin özel hükümler. Özellikle :
- İşçilerin serbest dolaşımına ilişkin 48.madde,
- Yerleşme hakkına ilişkin 52.madde ve
- Hizmetlerin serbest dolaşımına ilişkin 59.madde sayılabilir.
Birincil mevzuattaki bu hükümlerin yanı sıra ikincil mevzuatta bir dizi düzenleme vardır.
Bunlardan konu ile doğrudan ilgili olanları şöyle sıralayabiliriz :
- 1612/68 : Topluluk içinde işçilerin serbest dolaşımı hakkında Konsey Tüzüğü.
- 68/360 : Üye devletler işçileri ve aile bireylerinin Topluluk içinde dolaşım ve ikametleri üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması hakkında Konsey Direktifi.
- 64/221 : Yabancıların ikamet ve dolaşımlarına ilişkin olarak kamu politikası, kamu güvenliği ve kamu sağlığı nedenleriyle alınan özel tedbirlerin koordinasyonu hakkında Konsey Direktifi.
- 1251/70 : Bir üye devlette işçilerin aktif çalışma yaşamından sonra ikamete devam etme hakkını düzenleyen Komisyon Tüzüğü.
- 1408/71 : Topluluk içinde yer değiştiren işçiler ve ailelerine sosyal güvenlik sistemlerinin uygulanması hakkında Konsey Tüzüğü.
- 574/72 : 1408/71 sayılı tüzüğün uygulanma prosedürüne ilişkin Konsey Tüzüğü.
- Bunların yanında Avrupa Birliği Antlaşmasından iki yıl önce 1990 yılında Konsey tarafından çıkarılan ve çalışanlar dışındaki kişilerin yerleşim hakkını güvence altına üç tane konsey direktifini saymak gerekir. Bunlar 90/366, 90/365 ve 90/364 no.lu direktiflerdir (yönergelerdir).
Birincil ve ikincil mevzuatın yanında ABAD’ın verdiği kararlar ise serbest dolaşım hakkının içtihadi kaynaklarını oluşturmaktadır. Bu kararların, mevzuatın yorum ve uygulama ilkelerini göstermesi ve çoğunlukla geniş yorum ilkesi kullanarak mevzuatın sınırlarını genişletmesi açısından önemi büyüktür.
3. Temel Haklar Yönünden Kişilerin Serbest Dolaşımı Kavramının Kapsamı
Bugünkü durumuyla Topluluğun dört temel özgürlüğünden biri olan “kişilerin serbest dolaşımı” üç boyutu olan bir ilkedir. Birincisi, serbest dolaşım Birlik vatandaşları açısından “bireysel bir hak”tır. Bir topluluğa veya gruba ait olmaktan doğan (örneğin işçi olmaktan kaynaklanan) bir hak değildir. İkinci olarak, bu hakkın özünü kişilerin yalnızca üye devletlerin topraklarına serbest girme ve dolaşmaları değil aynı zamanda üye devletler topraklarında ikamet hakkına sahip olmaları oluşturur. Üçüncü olarak bu hak ayrım yapmadan tüm Birlik vatandaşlarına tanınmıştır.
Temel haklar yönünden bakıldığında yukarda değinilen düzenlemeler ve ABAD kararları ışığında kural olarak AB üyesi bir ülkenin vatandaşı olan herkesin diğer bir üye ülkede yaşama, yerleşme, çalışma, sosyal güvenlikten yararlanma, eğitim olanaklarından yararlanma, istediği dilde Topluluk resmi kurumlarıyla yazışma, dilekçe verme ve şikayette bulunma, aynı dilde cevap isteme, bilgi edinme ve belli koşullara bağlı olarak seçme ve seçilme hakları vardır. Ayrıca diplomaların ve diğer eğitim belgelerinin karşılıklı tanınması da serbest dolaşım içinde değerlendirilmektedir. Kişi tüm bu haklardan yararlanırken ulusal vatandaşlığa dayalı bir ayrımcılığa uğramayacaktır. Ayrım yapmama kuralı yalnızca vatandaşlık esasına dayalı ayrımcılığı yasaklamaktadır. Konunun gerektirdiği bazı ayrımcılıklara izin verilmektedir. Örneğin bir işe almada işin yürütümü lisan bilgisini gerektiriyorsa bu tip bir fark gözetilmesi ayrımcılık yasağının ihlali sayılmayacaktır.
Ancak bu kuralların eksiksiz ve istisnasız uygulandığı söylenmez. Birincisi bu kurallar kurucu antlaşmanın hükümleri çerçevesinde uygulanacaktır. İkincisi Konsey ve Komisyon hükümlerin uygulanma koşullarına ilişkin olarak Avrupa Parlamentosunun görüşlerini alarak düzenlemeler yapabilecek ve kararlar alabilecektir. Ayrıca üye ülkelerin kamu politikası, kamu güvenliği ve kamu sağlığı nedenlerine bağlı olarak getirecekleri sınırlandırmalar da saklıdır. Dolayısıyla sınırsız ve koşulsuz Avrupa Vatandaşlığı hakkı henüz daha Avrupa Birliği açısından uygulanması tamamen olanaklı bir hedef değildir. 4. İşçilerin (Çalışanların) Serbest Dolaşımı
Buna karşılık işçilerin(çalışanların) serbest dolaşımı konusunda uygulama daha hızlı gelişmektedir. İşçilerin serbest dolaşımı; işçilik sıfatına ve belli bir mesleki faaliyete bağlı olarak üye devletlere giriş, iş arama, çalışma ve ikamet haklarını kapsayan bir içeriktedir.
Antlaşmanın 48.maddesinin amacı esasen işçilerin serbest dolaşımını gerçekleştirmektir. Bu madde gereğince üye devletlerin ulusal mevzuatlarında kendi vatandaşlarıyla ilgili değişiklik yapması (örneğin iş aramak üzere diğer bir üye devlete gidilmesine izin vermek gibi) gerekli olabilmektedir. Ancak kişi Topluluk içinde serbest dolaşım hakkını kullanmamışsa bu maddeye dayalı olarak hak talep edemez. 48/2.madde de öngörülen üye devletler işçileri arasında çalışma koşulları konusunda vatandaşlık esasına dayalı ayrımcılık yasağı, doğrudan çalışma koşullarına ilişkin ulusal tedbirlerle sınırlı olmayıp aynı zamanda kişilerin serbest dolaşımını engelleyen diğer ayrımcılık şekilleriyle de ilgilidir.
Madde metninde yer alan işçi kavramının neyi kapsadığı da tartışılması gereken bir konudur. Birincisi burada sözü edilen işçi gerçek kişidir. Tüzel kişiler bu kapsamda değerlendirilemez. İkincisi bir işte ücret karşılığında çalışanlar kapsama girmektedir. Yani bağımlı çalışma unsuru vardır. Dolayısıyla bağımsız çalışanlarda bu kapsamda sayılmaz. Divan daha sonraki içtihatlarında sosyal güvenlik açısından işçi kavramı ölçütünü kullanmış ve çeşitli ulusal sosyal güvenlik sistemleri tarafından bu sıfatla kapsanan kişileri maddenin kapsamına sokmuştur.
İşçilerin serbest dolaşımı hakkının kapsamına ise şunlar girmektedir : Üye devletlerin topraklarına giriş hakkı, ikamet hakkı, ikamet izni (ikamet hakkının kanıtı olarak üye ülke makamlarından istenen izin), sona eren ikamet izninin uzatılması, geçici ikamet izni (orta süreli işlerde – 3 ay ilâ 1 yıl), kısa süreli işler( 3 aydan az), sınır işleri ve mevsimlik işlerde çalışanlar yönünden ikamet iznine gerek duyulmadan ikamet hakkının kullanılması, çalışma hakkı, çalışmada eşitlik, aktif çalışma yaşamından sonra ikamet hakkı (sosyal sigortalara sahip olmaları şartıyla).
İşçilerin serbest dolaşım hakkı iki yönden sınırlandırılmıştır. Birincisi özel nitelikli sınırlamadır. Kamu hizmetlerinde vatandaşlık esasına dayalı ayrımcılık yasağı uygulanamaz. İkincisi genel nitelikli sınırlamadır. Kamu politikası, kamu güvenliği ve kamu sağlığı nedeniyle işçilerin serbest dolaşımına sınırlar getirilebilir.
İşçinin aile bireylerinin; işçinin eşi, çocuklardan 21 yaşından küçük ve bağımlı durumda olanlar ile işçi ve eşine bağımlı akrabalardan oluştuğu kabul edilmektedir. Bu niteliklere sahip aile bireylerinin ülkeye giriş ve ikamet hakkı vardır. Ayrıca aile bireylerine çalışma hakkı da tanınmıştır. Yanı sıra eğitim olanaklarından yararlanma ve sosyal güvenlik hakları da vardır.
II. BÖLÜM : TÜRK VATANDAŞLARININ DURUMU
Avrupa Birliği ve Türkiye ilişkileri açısından serbest dolaşım konusu iki düzlemde incelenmek gerekir. Birincisi ve genel olarak AB- Türkiye ortaklık mevzuatı bakımından Türk vatandaşlarının durumu ikincisi ise ikili işçi göçü anlaşmaları nedeniyle AB ülkelerinde çalışan ve yaşayan, bu nedenle durumları özel olarak da ele alınmayı gerektiren Türk vatandaşlarının durumudur.
1. AB – Türkiye Ortaklık Mevzuatı Açısından Türk Vatandaşlarının Durumu
Bilindiği üzere 1 Aralık 1964 yürürlük tarihli Ankara (Ortaklık) Antlaşması ile Türkiye ve Avrupa Birliği arasında ortaklık sürecini başlatan adım atılmıştır. Bu antlaşmanın 12.maddesi işçilerin serbest dolaşımına ilişkindir. Bunun yanında 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokolün 36.maddesi de serbest dolaşımının hayata geçirilmesi için öngörülen periyotları belirlemiştir.
Bu hükümlerden 12.madde ile işçilerin serbest dolaşımının kademeli olarak ve Roma Antlaşmasının 48. maddesi ve ilgili diğer hükümleri uyarınca gerçekleştirilmesi düzenlenmiştir. 36.madde de ise Ortaklık Antlaşmasının ilk 12 yıllık geçiş döneminin sonundan başlamak üzere 22.yılının sonuna kadar geçecek 10 yıllık sürede serbest dolaşımın kademeli olarak hayata geçmesi hüküm altına alınmıştır. Bu süre 1 Aralık 1976’da başlamış ve 1 Aralık 1986’da bitmiştir.
Belirtmek gerekir ki bu hükümler tüm Türk vatandaşları için geçerlidir. Bu hükümleri uygulanabilmesi için AB.de yasal olarak yaşayan Türk vatandaşı olmak şartı yoktur. Ancak bu hükümler uygulanmamıştır. Bunun ekonomik, sosyal ve siyasal nedenleri vardır.
Bu hükümlerin uygulanmaması üzerine ABAD’na yapılan başvurular olmuş; Divan bu başvurularda bu hükümlerin doğrudan uygulanabilir nitelikte olmadığını uygulamaya ilişkin somut düzenlemelerin yapılması gerektiği ve bu düzenlemelerde de Ortaklık Konseyinin yetkili olduğunu karar altına almıştır. Ancak Ortaklık Konseyi uygulamanın bitiş tarihinden bu yana 14 yıl geçmiş olmasına rağmen Ortaklık Antlaşmasının 12., Katma Protokolün 36.maddesini yürürlüğe sokacak somut kararları almamıştır diğer deyişle almaktan kaçınmıştır.
Divanın Ortaklık Antlaşması, Katma Protokol ve Ortaklık Konseyi Kararlarının hukuki niteliği hakkında verdiği karar önemlidir: Divana göre tüm bunlar Topluluk hukukunun entegral(içsel) bir parçasıdır. Bu mevzuatta yer alan ve doğrudan uygulanabilir nitelikte olan hükümler ve kararlar üye ülkeler tarafından uygulanmak ve ulusal mevzuattan önce dikkate alınmak zorundadır. Ancak serbest dolaşıma ilişkin hükümler bu nitelikte kabul edilmemiştir.
Bu açıklamalara göre kişilerin serbest dolaşımı açısından Türk vatandaşlarının Avrupa Birliği Hukukunda ve onun içsel bir parçası olan Ortaklık Hukukunda durumu şudur:
i. Türk vatandaşlarının; vatandaşlığa dayalı bir serbest dolaşım hakkı yoktur. Türk vatandaşları, Avrupa vatandaşlığı statüsü kapsamında değillerdir. Bu nedenle bu kapsamda yer alan haklardan yararlanmaları söz konusu değildir.
ii. Ortaklık Antlaşması ve Katma Protokolde yer alan kişilerin serbest dolaşımına ilişkin hükümler tüm Türk vatandaşları açısından geçerlidir. Ancak bunlar çerçeve hükümler olarak kabul edilmiştir. Doğrudan uygulanabilir nitelikte hükümler sayılmamıştır. Ancak bu hükümlerin ilerde bir zaman uygulamaya geçmesi halinde bundan tüm Türk vatandaşları yararlanacaktır.
2. AB’de Yaşayan Türk Vatandaşlarının Durumu
Yukarda belirtilen hukuki çerçeve AB’de yasal olarak yaşayan Türk vatandaşları için de geçerlidir. Ancak buna ek olarak Ortaklık Konseyinin 2/76, 1/80 ve 3/80 sayılı kararları doğrudan AB. Ülkelerinde yasal olarak yaşayan Türk vatandaşlarını ilgilendirmektedir. Bu nedenle AB’de yaşayan Türk vatandaşlarının durumu belli özellikler göstermektedir.
Ortaklık Konseyinin 2/76 sayılı kararının 1.maddesinde “ bu kararın Türkiye ve Topluluk arasında işçilerin serbest dolaşımının gerçekleştirilmesinde ilk aşamayı oluşturduğu ve bu aşamanın 1 Aralık 1976’dan başlayarak dört yıl süreceği” belirtilmiştir. Kararın 2. Maddesi Topluluğa üye bir devlette üç yıl ve beş yıl yasal olarak çalışan Türk vatandaşlarının ilkinde aynı meslekte ve işkolunda iş başvurusu yapma (üye devletler işçilerinin öncelik hakkı saklıdır), ikincisinde herhangi bir ücretli işe serbestçe girme hakkına sahip olduğu düzenlenmiştir. Yine bu madde de yasal izinlerin ve geçici iş görmezlik dönemlerinin çalışma süresinden sayılacağı kararlaştırılmıştır.
2/76 sayılı kararın 7.maddesi “Türkiye ve Topluluğa üye devletlerin, ülkelerinde yasal olarak ikamet eden ve çalışan işçilerin işe giriş koşullarına yeni kısıtlama getiremeyecekleri” öngörülmektedir.
Bu karar tamamen AB ülkelerinde yasal olarak yaşayan diğer deyişle o ülkenin işgücüne kayıtlı olan Türk vatandaşlarına ilişkindir. ABAD bu kararın bir çok hükmünü doğrudan uygulanabilir nitelikte bulmuştur. (Sevince Kararı).
1/80 sayılı kararda benzer düzenlemelere yer vermektedir. Üç yıllık süre korunmuş ancak beş yıllık çalışma süresi dört yıla indirilmiştir. Ayrıca bir yıl yasal olarak çalışan işçiye aynı işverenin yanında iş olması koşuluyla çalışma iznini uzatma hakkı getirilmiştir. (Madde 6.)
Divan bu maddenin tüm hükümlerinin doğrudan uygulanabilir nitelikte olduğunu karar altına almıştır. (Sevince Kararı). Yine bu kararda da yasal izinlerin ve geçici iş görmezlik dönemlerinin çalışılan sürelerden sayılacağı düzenlenmiştir. Uzun süreli irade dışı işsizlikler ile uzun süreli hastalıkların daha önce çalışılan sürelerin kazandırdığı hakları ortadan kaldırmayacağı da hüküm altına alınmıştır.
1/80 sayılı kararda Türk işçilerinin aile bireylerine ilişkin düzenlemelere de yer verilmiştir. Aile bireylerinden üç yıl yasal ikameti olanların (üye devlet işçilerinin öncelik hakkı saklı kalmak kaydıyla) her türlü iş arzını cevaplandırma hakkı, beş yıl yasal ikameti olanların her hangi ücretli bir işe serbestçe girme hakkı vardır. Ayrıca ev sahibi ülkede mesleki eğitimini tamamlamış Türk işçi çocuklarının ebeveyinlerinden birinin üç yıl yasal ikameti olması koşuluyla her türlü iş arzını cevaplandırma hakkı vardır. (madde 7). Divan bu maddenin tamamının doğrudan uygulanabilir nitelikte olduğuna hükmetmiştir.(Eroğlu ve Kadıman Kararları).
Yine bu kararla, üçüncü ülkelere göre Türk işçilerinin işe çağrılmada öncelik hakkı düzenlenmiştir. Fakat bu hak üye devletler işçilerinden sonra devreye girebilir.
1/80 sayılı kararın 10.maddesinde Türk işçilere vatandaşlık esasına dayalı bir ayrımcılık yapılamayacağı belirtilmekte, muamele eşitliği düzenlenmektedir. Ayrıca 13.madde de karşılıklı yeni kısıtlama yapılmayacağı hüküm altına alınmıştır.
3/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ise Topluluğa üye devletlerin sosyal güvenlik sistemlerinin Türk işçilerine ve aile bireylerine uygulanması hakkındadır. Bu karar Topluluk Resmi Gazetesinde yayınlanmıştır. (2/76 ve 1/80 sayılı kararlar Topluluk resmi gazetesinde yayınlanmamıştır.) Fakat bu kararın uygulamaya sokulması için Komisyon tarafından Topluluk Konseyine sunulan tüzük önerisi reddedildiği için kararın uygulanması olanaklı olmamaktadır.
Söz konusu kararda tüm kısa ve uzun vadeli sigorta kollarına yer verilmiştir.
ABAD 3/80 sayılı kararın taraflar açısından bağlayıcı ve yürürlükte olduğuna karar vermiştir. (Taflan Kararı). Ancak tüm hükümlerinin doğrudan uygulanabilir nitelikte olmadığını ve bu nedenle Topluluk Konseyinin tamamlayıcı tedbirler alması gerektiğini belirtmiştir. Buna karşılık Kararın muamele eşitliğine ilişkin 3/1.maddesinin doğrudan uygulanabilir olduğu Divan tarafından hüküm altına alınmıştır. 3.madde tüm sosyal güvenlik kolları itibariyle vatandaşlık esasına dayalı ayrımcılığı yasaklamaktadır.
ABAD Türk işçilerine ilişkin ilki 30 Eylül 1987’de verilen Demirel kararı olmak üzere Mayıs 1999 yılına kadar 16 karar vermiştir. Bu karalar ışığında ve ortaklık mevzuatı da gözetilerek AB’de yasal olarak yaşayan Türk vatandaşlarının serbest dolaşım hakkına ilişkin şu sonuçlara varmak mümkündür :
i. Türk vatandaşlarının; vatandaşlığa dayalı bir serbest dolaşım hakkı yoktur. Türk vatandaşları, Avrupa vatandaşlığı statüsü kapsamında değillerdir. Bu nedenle bu kapsamda yer alan haklardan yararlanmaları söz konusu değildir.
ii. Türk vatandaşlarının üye devletlere ilk girişleri ulusal yasalarla belirlenen koşullara bağlıdır. AB hukukundan kaynaklanan hakları kullanamazlar.
iii. Oturma izinleri oturulan ülke ile sınırlıdır.
iv. Çalışma izinlerinin uzatılması Ortaklık Mevzuatına ve Ortaklık Konseyi Kararlarının hükümlerine göre yapılır. Bu konuda AB. Hukukundan faydalanamazlar.
Bu özelliklere rağmen 1/80 sayılı kararda düzenlenmiş çalışma sürelerini geçirmiş Türk işçilerinin statüsünün hemen hemen Topluluğa üye devletler işçilerinin statüleriyle aynı düzeye geldiğini ve Divan kararlarının da bunu güçlendirdiği söylenebilir.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
1. BERCUSSON, Brain : European Labour Law. Londra : Butterworths Press, 1996.
2. BERKSÜ, Şengül : AB’de yaşayan Türk İşçilere ve Ailelerine Ortaklık Mevzuatıyla
Tanınan Haklar ve ABAD Kararları. Ankara : Çalışma Bakanlığı
Yayını, 1999. Yayın no: 93.
3. BAŞBAKANLIK Dış Tücaret Müsteşarlığı : Avrupa Birliği ve Türkiye. Ankara : Avrupa
Birliği Genel Müdürlüğü, 4.Baskı, Ekim 1999.
4. CRAIG, Paul – Grainne, DE BURCA : Ec Law, Text, Cases And Materials.
New York : Oxford University Press, 1998.
5. CENTEL, Tankut : Türkiye’nin AB’ne Üyelik Sürecinde Sosyal Politikaya Uyumu.
TİSK İşveren Dergisi. (Sayısı ve tarihi öğrenilecek.)
6. ÇİMENTO Müstahsilleri İşverenleri Sendikası : Avrupa Birliğinin Sosyal Politikaları ve
Türkiye Semineri. Ankara: Sendika Yayını, 1997.
7. DEMİR, Fevzi- Zeki ERDUT : AT’de İşgücünün Serbest Dolaşımı ve Türk İşçilerinin
Serbest Dolaşım Hakkı. (Yayınlanmamış tebliğ.)
8. ERDUT, Zeki : AT’na Tam Üyelik bakımından Türk Endüstri İlişkilerinin
Değerlendirilmesi. (yayınevine ve baskı tarihine ilişkin bilgi yok, öğrenilecek.)
9. GÜRDAL, Burak : AB Sosyal Politikaları. (Yayınlanmamış Seminer Notu. İÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü, AB’nin Sosyal Politikaları ve Endüstri İlişkileri YL Programı.)
10. HEPER, Altan : Avrupa İş Hukuku ve Türkiye. Ankara: Ata Enstitüsü, 1997.
11. İNTERNET Güncel haber : Mesleklerin Serbest Dolaşım Hakkı.http://www.europa.eu.int/
12. KUTAL, Metin : Türkiye-AB İlişkilerinin Sosyal Boyutu. (Yayınlanmamış tebliğ.)
* Bu yazıda olanı anlatan, tanımlayıcı bir yöntem seçildiğinden yararlanılan kaynaklara yazı sonunda yer verilmiş ancak dipnot sistemi seçilen yöntem nedeniyle kullanılmamıştır.
*Konunun en erken 2007’de yürürlüğe girmesi gereken Avrupa Anayasası bakımından ve temel haklar yönünden ele alındığı inceleme için bakınız, Derginin bu sayısı, A. Işıl Karakaş, Avrupa Birliği, İnsan Haklarının Korunması ve Avrupa Anayasası.
*Avrupa Vatandaşlığı ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız, Derginin bu sayısı, E. Ethem Atay, “Avrupa Birliği Ve Vatandaşlığı Üzerine Notlar”.
Bu makaleden kısa alıntı yapmak için alıntı yapılan yazıya aşağıdaki ibare eklenmelidir :
"Avrupa Birliğinde Kişilerin Serbest Dolaşımı Ve Türk Vatandaşlarının Durumu" başlıklı makalenin tüm hakları yazarı Mehmet Uçum'e aittir ve makale, yazarı tarafından Türk Hukuk Sitesi (http://www.turkhukuksitesi.com) kütüphanesinde yayınlanmıştır.
Bu ibare eklenmek şartıyla, makaleden Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa uygun kısa alıntılar yapılabilir, ancak yazarının izni olmaksızın makalenin tamamı başka bir mecraya kopyalanamaz veya başka yerde yayınlanamaz.
Şu ana dek 2 okuyucu bu makaleyi değerlendirdi :
2 okuyucu (100%) makaleyi yararlı bulurken,
0 okuyucu (0%) yararlı bulmadı.
Okuyucu
22289
Bu Makaleyi Şu An Okuyanlar (1) :
* Son okunma 4 dakika 31 saniye
önce.
* Ortalama Günde 3,91 okuyucu.
* Karakter Sayısı : 52514, Kelime Sayısı : 5415,
Boyut : 51,28 Kb.
*
3 kez yazdırıldı.
*
5 kez indirildi.
*
4 okur yazarla iletişim kurdu.
* Makale No : 892
Avrupa Birliğinde Kişilerin Serbest Dolaşımı Ve Türk Vatandaşlarının Durumu
